摘要：目前在政策的引導下工程總承包模式我國流行起來，很多項目因建設(shè)周期短、前期研究時間不足而采用基于定額的費率下浮計價模式，但是在費率下浮計價模式與工程總承包模式中，關(guān)于總承包單位主動造價控制和成本優(yōu)化的驅(qū)動力是矛盾的，在這種合同框架下很難激發(fā)承包人的創(chuàng)新意識。通過實踐經(jīng)驗總結(jié)費率下浮計價模式下工程總承包項目造價控制難點，并探索解決途徑。 

 0 引言

我國自20世紀80年代開始引進國外的工程總承包模式，但由于我國工程建設(shè)行業(yè)的法律政策和管理模式繼承了部分計劃經(jīng)濟的習慣，與國外的市場經(jīng)濟背景有一定的差異，工程總承包模式在我國前期發(fā)展緩慢。直到2016年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，要求“深化建設(shè)項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”從此工程總承包模式在政策引導下開始在我國流行起來，并結(jié)合我國工程建設(shè)行業(yè)的情況，產(chǎn)生出了一些與國外不一樣的工程總承包合同的計價模式，其中基于定額的費率下浮計價模式較為典型，且運用較為廣泛。本文將站在發(fā)包人的立場分析費率下浮計價模式下工程總承包項目造價控制難點，并探索解決途徑。

1 工程總承包模式與費率下浮計價模式特點簡析

1.1 工程總承包模式的特點

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕12號）定義工程總承包，是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計、采購、施工或者設(shè)計、施工等階段實行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設(shè)組織實施方式。工程總承包商負責整個項目的實施過程，不再以單獨的分包商身份建設(shè)項目，有利于整個項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作，可以有效解決設(shè)計與施工的銜接問題、減少采購與施工的中間環(huán)節(jié)，順利解決施工方案中的實用性、技術(shù)性、安全性之間的矛盾。還能夠充分發(fā)揮總承包單位的主動性，讓其積極整合設(shè)計、采購、施工資源，實現(xiàn)主動的造價控制和成本優(yōu)化，激發(fā)承包人的創(chuàng)新意識。

1.2 費率下浮計價模式的特點

費率下浮計價的基礎(chǔ)是政府定額，合同約定一般均為“結(jié)算按照XX定額組價并按照投標下浮比例下浮”，所以費率下浮計價模式的核心是對于政府定額的運用，我們分析一下當前我國政府定額的特點。

現(xiàn)代定額源于美國但在美國卻沒有形成統(tǒng)一的政府定額，因為美國市場經(jīng)濟比較完善，各生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)力水平是各不相同的，政府沒有必要推出一個強制執(zhí)行的統(tǒng)一的計價標準，這也與市場經(jīng)濟自由競爭的原則相違背。但美國有對于企業(yè)更精確的企業(yè)定額，企業(yè)定額是每個企業(yè)生產(chǎn)力水平的體現(xiàn)，也是施工企業(yè)競爭力的體現(xiàn)。

我國的建設(shè)工程行業(yè)政府定額體系是從前蘇聯(lián)引進的，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，通過行政權(quán)力將建設(shè)工程的社會平均生產(chǎn)力水平以工程定額形式確定下來，以行政管理的方式管理建筑工程經(jīng)濟，具體體現(xiàn)為“法定價、法定量”。改革開放以后我國逐漸由計劃經(jīng)濟過渡到市場經(jīng)濟，造價管理體制也有了“統(tǒng)一量、市場價”“量價分離”等概念和定額模式，即統(tǒng)一工程量計算規(guī)則和消耗量標準，價格由市場決定，鼓勵建筑企業(yè)發(fā)展企業(yè)定額，以企業(yè)定額進行投標，加強企業(yè)競爭能力。但是政府定額依然是政府投資項目財政評審、工程審計、造價司法鑒定等過程的法定標準，企業(yè)定額的權(quán)威性很弱，大多數(shù)企業(yè)也對編制企業(yè)定額沒有太重視，政府定額在建筑行業(yè)依然占據(jù)主要地位（本文中無特殊說明的“定額”均指政府定額）。

2 費率下浮計價模式下工程總承包項目造價控制難點的分析及解決途徑的探索

2.1 工程總承包單位缺少設(shè)計優(yōu)化的動力

費率下浮計價模式下承包人按實際實施工程內(nèi)容結(jié)算。而項目具體要實施哪些內(nèi)容話語權(quán)幾乎掌握在設(shè)計單位手里，承包人既設(shè)計又施工，設(shè)計方案、結(jié)構(gòu)尺寸、材料設(shè)備選型等，牽涉到工程造價的諸多因素都由承包人掌控。即使委托第三方進行了所謂的施工圖審查程序，也僅僅是對設(shè)計圖紙是否滿足強制性規(guī)范條款和安全要求進行審查，對施工圖設(shè)計的經(jīng)濟性、合理性、適用性沒有進行充分論證。很容易造成承包人為了盈利在具體設(shè)計時把對自己利潤高的工程做法作為首選方案，缺乏為發(fā)包人節(jié)約成本的設(shè)計優(yōu)化的動力。

解決途徑：

（1）限額設(shè)計

發(fā)包人可以在簽訂工程總承包合同時，將限額設(shè)計要求寫入發(fā)包人要求，并在合同條款中約定限額設(shè)計成果的檢驗標準和獎勵懲罰機制。在方案設(shè)計或初步設(shè)計基礎(chǔ)上通過投資估算或概算確定整體限額目標，并根據(jù)工程專業(yè)特點制定較為詳細的各專業(yè)限額設(shè)計目標，在限額設(shè)計目標中不僅可以對各專業(yè)造價總額進行限額約束，還可對各專業(yè)主要工程量消耗指標進行限額約束。

（2）標準化設(shè)計

對于項目管理密集的發(fā)包人，例如國有投資平臺公司，可整合各個項目的設(shè)計資源，積累以往項目既可靠又經(jīng)濟的工程做法，整理歸納形成本企業(yè)的標準化設(shè)計圖集，在與總承包人簽約的時候，約定在同等條件下優(yōu)先選用發(fā)包人提供的標準化設(shè)計圖集中的工程做法。

（3）價值工程

 在遇到涉及造價較高的重要分項工程，存在較多備選方案的前提下，可采用價值工程對該分項工程進行比選。價值工程中所述的價值（V）是指工程產(chǎn)品所具有的功能（F）與獲得該功能的全部費用成本（C）的比值，即V=F/C。價值工程的核心是對工程產(chǎn)品功能（F）的評判和量化，通過功能分析和功能定義建立功能系統(tǒng)圖（如下圖1，以某項目地面裝飾做法為例），再通過環(huán)比評分法或強制評分法對各個功能分區(qū)進行量化評分，得到不同方案的功能指數(shù)（FI），再通過不同方案的預算造價計算不同方案的成本指數(shù)（CI），最后通過功能指數(shù)（FI）與成本指數(shù)（CI）的比值，確定不同方案的價值指數(shù)（V）（如下表1），得到價值指數(shù)后就可以從大到小對不同方案的優(yōu)先級進行排序選擇了。

圖1 地下室車庫地面功能系統(tǒng)圖

（4）委托第三方公司進行設(shè)計監(jiān)理或設(shè)計優(yōu)化

發(fā)包人可以委托具備相關(guān)資質(zhì)的第三方公司在設(shè)計過程中進行設(shè)計監(jiān)理，實時對設(shè)計成果進行檢查并及時提出設(shè)計優(yōu)化意見。發(fā)包人也可以將設(shè)計成果文件交給專業(yè)的設(shè)計優(yōu)化公司進行優(yōu)化，從而最大限度達到設(shè)計優(yōu)化的目的。實行全過程工程咨詢的項目，發(fā)包人還可以將設(shè)計優(yōu)化的任務(wù)納入全過程工程咨詢范圍，要求全過程工程咨詢單位具備設(shè)計優(yōu)化的相關(guān)資質(zhì)和配備相關(guān)資質(zhì)的人員，在項目實施過程中對承包人的設(shè)計工作進行有效的監(jiān)督和優(yōu)化。

2.2 材料認質(zhì)核價難度大

費率下浮計價模式下工程總承包項目一般約定“工程造價信息上有的材料價格采用信息價，信息價上沒有的材料價格按照發(fā)包人認質(zhì)核價計取”。工程總承包項目往往是一些大型項目，經(jīng)常用到大量信息價上沒有的材料，甚至會用到部分新材料、特殊材料，如果所選用材料的潛在供貨商較少，很容易出現(xiàn)承包人串通供應(yīng)商哄抬材料價格的情況，發(fā)包人很難通過詢價獲得材料供貨商的真實報價，材料認質(zhì)核價難度大。

解決途徑：

（1）在設(shè)計方案敲定前，提前介入詢價

對于重要的新材料和特殊材料在設(shè)計方案初步擬定但還未敲定前由發(fā)包人或委托咨詢單位進行詢價，取得書面報價資料，鎖定材料供應(yīng)商的原始報價，能有效避免承包人串通供應(yīng)商哄抬材料價格的情況。如果詢價結(jié)果高出預期價格或懷疑材料報價已經(jīng)被承包人暗中抬高的情況，可以由發(fā)包人出面與材料供應(yīng)商協(xié)商價格，如果協(xié)商后材料價格依然超過預期價格，可要求承包人對設(shè)計方案進行優(yōu)化，對報價過高的材料進行更換。

（2）特選材料現(xiàn)場選樣時同步詢價

對于景觀工程中用到的特選苗木或特選景石的詢價尤為困難，因為往往“一樹一價”或“一石一價”，我們可以利用特選材料現(xiàn)場選樣的環(huán)節(jié)同步詢價，可有效避免詢價材料與選樣材料存在信息差。但是需要注意的是，由承包人推薦的供應(yīng)商的報價的可信度較低只能當做參考，發(fā)包人需自己或委托咨詢單位找到一些材料供應(yīng)商，再組織承包單位的設(shè)計人員、監(jiān)理單位人員、咨詢單位人員等到現(xiàn)場選樣，現(xiàn)場確定樣品后及時進行現(xiàn)場詢價，形成書面詢價記錄，這樣得到的詢價資料真實可靠且具備說服力。

（3）分析材料價格組成要素，多要素詢價

對于用量較大的大宗成品材料的詢價可以按價格組成要素，進行多要素詢價。例如成品鋼構(gòu)件材料價格按組成要素可以分為：原材料價格+加工損耗費+制作加工費+防銹底漆費+運輸費+管理費及利潤，我們在詢價的時候可以按材料價組成要素制定格式化詢價表（如下表2），發(fā)給材料供應(yīng)商報價，收到報價單之后我們可以對材料價組成的各要素進行對比和合理性分析，如果遇到原材料等組成要素有較大波動時還可以按不同要素對材料價格進行換算。通過多要素詢價的材料在認質(zhì)核價時，原材料價格、損耗費、運輸費等很容易被認質(zhì)核價雙方核實并達成一致，從而快速縮小認質(zhì)核價的爭議范圍，通過對材料價格要素的逐個攻破，最終完成整個材料的認質(zhì)核價。

表2  鋼結(jié)構(gòu)格式化詢價表

（4）分類別多途徑詢價，數(shù)據(jù)對比及分析

上面介紹了幾種比較復雜費時的詢價方式主要針對重要的和特殊的材料，總承包項目涉及需認質(zhì)核價的材料數(shù)目繁多，我們可以分類別，采取不同的途徑詢價。涉及金額較小的常規(guī)材料，例如密封膠、螺栓、安裝管線、開關(guān)插座等材料，這些價格比較透明，可以通過詢價平臺網(wǎng)絡(luò)詢價。對于防水材料、保溫材料、瓷磚、油漆涂料等材料可以通過網(wǎng)上平臺詢價后再通過電話詢價核實取得準確的報價。對于人防材料、門窗等材料往往需要取得材料供應(yīng)商的聯(lián)系方式后將圖紙發(fā)給商家，由商家提供書面報價單。不管采取什么途徑取得材料報價信息后發(fā)包人應(yīng)該對詢價信息做出判斷篩選，可以借助以往項目經(jīng)驗或借助咨詢單位技術(shù)支持，對詢價信息進行橫向?qū)Ρ龋ú煌碳覉髢r對比）和縱向?qū)Ρ龋ㄅc其他項目對比）。如果獲取的數(shù)據(jù)樣品較多可以采用方差、平均差、算術(shù)平均、加權(quán)平均等數(shù)學方法對報價數(shù)據(jù)的離散性和平均水平進行分析，排除離散度高的不準確的報價，對有效報價的平均水平做出計算，為認質(zhì)核價提供依據(jù)。

（5）綜合各種認質(zhì)核價依據(jù)，充分對比謹慎決定。

 絕大多數(shù)材料都能通過詢價取得材料供應(yīng)商的有效報價，從而作為發(fā)包人認質(zhì)核價的重要依據(jù)。但有時候在特殊情況下其他的一些文件資料也可以作為發(fā)包人認質(zhì)核價時的依據(jù)或參考，例如承包人提供的材料采購合同、發(fā)票、其他類似項目已經(jīng)完成了的認質(zhì)核價資料、其他地區(qū)的信息價等。由于按費率下浮結(jié)算的工程總承包項目的材料認質(zhì)核價涉及金額往往很高，對于發(fā)包人來說是項目造價管理的一個重大風險點，發(fā)包人應(yīng)謹慎對待，盡量把能獲取的依據(jù)資料全部匯總對比研究后再做出決定。

 2.3 定額以外新工藝計價困難

定額反映的是常規(guī)項目和常規(guī)工藝在正常工作環(huán)境中的資源消耗和價格數(shù)據(jù)，代表的是社會平均生產(chǎn)力水平，缺少新技術(shù)、新工藝和采用特殊施工工藝、特殊設(shè)備施工項目的消耗量及價格數(shù)據(jù)，在此類特殊項目費用核定方面定額存在局限性，容易產(chǎn)生糾紛。

解決途徑：

（1）根據(jù)施工工藝特點借用相似工序定額

遇到定額沒有的新分項工程借用相似定額是比較常用的一種解決辦法，但是要保證定額借用既準確又合理，就對造價人員提出比較全面的技術(shù)要求。首先要對新分項工程的施工工藝進行充分掌握，還要對市場價格進行充分的調(diào)查。例如：某場館項目室內(nèi)墻面裝飾采用型鋼龍骨（耗量約40Kg/m2）干掛20mm厚水泥掛板，該分項工程在定額里面沒有完全匹配的定額項目，與之相似的定額有“纖維水泥墻面裝飾板及墻面裝飾板型鋼龍骨”另外還有“干掛石材墻面及干掛石材鋼骨架”。我們通過分析水泥掛板的施工工藝更接近干掛石材的工藝，且纖維水泥墻面裝飾板定額默認材料厚度為4mm，墻面裝飾板型鋼龍骨定額默認的型鋼耗量為4.08Kg/m2；干掛石材定額默認石材厚度20mm，干掛石材鋼骨架定額以實際消耗量按重量計算，從定額默認材料的消耗量上來判斷干掛石材項目也更接近實際情況。后面通過對市場“雙包價”的詢價也印證了干掛石材的人工機械等定額費用與水泥掛板市場價格較為吻合，而墻面裝飾板的人工機械等定額費用與水泥掛板市場價格差距較大。

（2）通過認質(zhì)核價核定“雙包價”

有些新工藝雖然定額里面沒有編制，但是市場上有比較標準的做法和相對統(tǒng)一的價格，通過市場詢價能夠?qū)π鹿に嚨陌ぐ蟽r格進行準確的掌握，這種新工藝我們可以通過認質(zhì)核價核定“雙包價”，把新工藝的人工機械等費用直接計算在成品材料費里面。例如，近幾年地面裝飾工程出現(xiàn)的新工藝“無機磨石和環(huán)氧磨石”，這兩種做法在定額里面沒有編制，且相似定額只有水磨石地面，但是水磨石地面與無機磨石和環(huán)氧磨石施工工藝差距大，價格懸殊，無法借用定額。對于無機磨石和環(huán)氧磨石我們可以通過向供應(yīng)商詢“雙包價”，按包工包料的成品材料費結(jié)算。

（3）編制一次性補充定額報造價管理部門審核

 對于一些需要現(xiàn)場定制的新工藝，既無定額可以參考，也很難通過市場詢價取得雙包價，我們只有通過編制一次性補充定額報造價管理部門審核。編制一次性定額應(yīng)遵循以下原則：①一次性定額的計價模式應(yīng)與現(xiàn)行定額的計價模式相一致；②一次性定額的編制，應(yīng)堅持現(xiàn)場測算原則，施工記錄須真實有效、數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料須完整無誤；③一次性定額中的人工、材料、機械消耗量，應(yīng)以該工程的施工圖紙、施工條件、合理的施工方法、現(xiàn)行的施工及驗收規(guī)范、質(zhì)量評定標準、安全技術(shù)操作規(guī)程等有關(guān)規(guī)定為依據(jù)進行測算。

 3 結(jié)語

目前，在大量的政府投資類工程總承包項目中，因為建筑的特異性、建設(shè)周期短、前期研究時間不足、無法及時完成初步設(shè)計、確定投資概算難等各種原因，導致固定總價、模擬清單等計價模式得不到采用，而只能采用費率下浮的計價模式。該模式下對發(fā)包人的造價管理能力要求高，本文分析了造價管理中幾點常見的難點，并探索了解決途徑。但是在費率下浮計價模式與工程總承包模式中，關(guān)于總承包單位主動造價控制和成本優(yōu)化的驅(qū)動力是矛盾的，在這種合同框架下很難激發(fā)承包人的創(chuàng)新意識。對于項目前期準備時間充足的項目盡量在初步設(shè)計完善和投資概算準確的前提下，采用固定總價等計價模式。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)的《工程造價改革工作方案》（建辦標〔2020〕38號）內(nèi)容來看，上級政策是堅持市場化改革方向的，政府定額的指導性會逐步降低直到取消預算定額，借鑒國際通行做法，開放市場競價機制，激發(fā)市場主體創(chuàng)新意識。2020年11月25日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）》（建市〔2020〕96號），該示范文本借鑒了國際咨詢工程師聯(lián)合會FIDIC合同理念，該示范文本推薦的計價方式也是國際上通用的固定總價方式，該示范文本參考FIDIC合同中“雇主要求”提出《發(fā)包人要求》的概念，用《發(fā)包人要求》來明確描述發(fā)包人想要通過建設(shè)合同達到的目的，即《發(fā)包人要求》直接體現(xiàn)了總承包合同標的物，從合同框架上為固定總價承包提供了更好的理論基礎(chǔ)。早在2018年12月12日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包計價計量規(guī)范（征求意見稿）》（建辦標函〔2018〕726號），征求意見稿中工程總承包的計價模式為固定總價，可惜直到目前工程總承包計價計量規(guī)范還未正式發(fā)布。從一系列政策文件的發(fā)布可以看出，政府主管部門努力在政策層面為建筑行業(yè)搭建上層框架，市場化改革方向是明確的，我們作為實際參與市場的主體單位不管是發(fā)包人、承包人、咨詢?nèi)硕紤?yīng)該順應(yīng)政策的指引，提升適應(yīng)新規(guī)則的能力，積極運用BIM、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)手段，提升基于市場競價機制的造價管理水平，用實際行動推進工程造價改革，從而才能從根源上解決工程總承包項目造價控制遇到的一些問題。