招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來看看:招標(biāo)采購的新趨勢及啟示
當(dāng)前國際上有四大公共采購規(guī)則,分別是:聯(lián)合國《公共采購示范法》、世界貿(mào)易組織(WTO)《政府采購協(xié)議》、歐盟“公共采購指令”體系以及世界銀行“采購規(guī)則”。2011年至2016年間,這些國際公共采購規(guī)則先后做了最新一輪的修訂,并體現(xiàn)了一些共性趨勢,一些典型國家也在逐步調(diào)整其國內(nèi)公共采購規(guī)則,以迎合這些趨勢。
招標(biāo)采購理念:可持續(xù)發(fā)展
謀求可持續(xù)發(fā)展成為全球公共采購政策的最新轉(zhuǎn)向,從而使政府采購制度有了更大的政策功能的發(fā)揮空間,利于在保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、履行社會責(zé)任、防止腐敗等方面有所作為。
一是將可持續(xù)發(fā)展理念置于政府采購全過程中。
從采購需求的描述、采購預(yù)算的編制,到資格審查、評價標(biāo)準(zhǔn),到合同的履行,都要貫徹這一理念。如果供應(yīng)商或分包供應(yīng)商未能貫徹這樣的理念,采購方有權(quán)拒絕其作為合格供應(yīng)商。如《公共采購示范法》增加了對社會經(jīng)濟(jì)政策的考慮;歐盟“公共采購指令”將遵守環(huán)境、社會和勞動法律方面的義務(wù)作為采購活動的基本原則之一。
二是通過與企業(yè)建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系來促進(jìn)自主創(chuàng)新。
創(chuàng)新性伙伴關(guān)系實(shí)質(zhì)上是將研發(fā)程序與對研發(fā)結(jié)果的采購融合為一個采購程序,從而更好地促進(jìn)自主創(chuàng)新。如歐盟“公共采購指令”體系中就有對這方面的規(guī)定。
三是利用公共采購制度中標(biāo)段的拆分、合同分包等來促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。
歐盟“公共采購指令”體系、英國等都有相關(guān)規(guī)定。
四是通過科學(xué)、透明、規(guī)范的政府采購內(nèi)控、流程等制度設(shè)計來打擊腐敗。
GPA將打擊政府采購過程中的腐敗行為明確納入“序言”中。
事實(shí)上,中國在近年來的公共采購制度建設(shè)中也部分地體現(xiàn)了這樣的改革思維,例如,2015年實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》更加明確了政府采購政策功能的發(fā)揮,并將政府采購政府功能的實(shí)現(xiàn)延伸到工程招投標(biāo)采購之中。但目前《招標(biāo)投標(biāo)法》對“可持續(xù)采購”“執(zhí)行社會政策”方面的規(guī)定還不夠完善。
制度目標(biāo):物有所值
物有所值成為近年來國際公共采購的制度目標(biāo),特別是在公共采購制度設(shè)計的時候要體現(xiàn)全生命周期成本,不能僅僅關(guān)注投標(biāo)價格。歐盟公共指令中授予合同的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)最優(yōu),它指的是不僅考慮價格是否最低,也要考慮貨物、服務(wù)、工程的質(zhì)量和長期成本,同時兼顧社會效益、生態(tài)效益等方面。GPA在其條款中提及有“物有所值”目標(biāo),世界銀行更是將其作為根本原則。世界銀行對“最有利投標(biāo)”的規(guī)定,值得我們借鑒。其指出,對“貨物、工程和非咨詢服務(wù)”而言,當(dāng)使用等級標(biāo)準(zhǔn)時,最有利投標(biāo)為滿足資質(zhì)要求且符合采購文件要求的最高等級的投標(biāo)或者提案;當(dāng)沒有等級標(biāo)準(zhǔn)可參考時,最有利投標(biāo)為滿足資質(zhì)要求且符合采購文件要求的最低評估成本的投標(biāo)或者提案;對“工程咨詢服務(wù)”而言,最有利提案即為“最佳評估提案”。世界銀行還提出,引入對采購結(jié)果的第三方評估,以幫助公共采購監(jiān)督管理部門和社會公眾識別采購項(xiàng)目是否“物有所值”。
值得一提的是,此次國際規(guī)則修訂都無一例外地規(guī)制了“異常低價投標(biāo)”現(xiàn)象,這既說明“異常低價”是一個全球普遍現(xiàn)象,更是在“物有所值”目標(biāo)下重新審視公共采購制度的必然結(jié)果。
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定,“投標(biāo)人不得以低于成本的報價競標(biāo),也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假,騙取中標(biāo)。”但對如何識別“低于成本報價”,還需在制度完善時予以進(jìn)一步明確。
采購鏈條:向需求和結(jié)果延伸
全球公共采購也經(jīng)歷了一個由程序管理向系統(tǒng)采購管理的變化過程。當(dāng)前,采購的鏈條管理已不僅僅只限于采購環(huán)節(jié)本身,向前,延伸到采購需求管理;向后,延伸到合同管理。主要的做法有:
一是提前發(fā)布未來可能的招標(biāo)采購信息。
有別于傳統(tǒng)采購中在每個招標(biāo)項(xiàng)目開始前才發(fā)布采購信息,可以通過一攬子“事先信息公告”等形式,讓信息公開大幅度提前,給供應(yīng)商預(yù)留足夠的應(yīng)標(biāo)時間,有助于政府采購活動的規(guī)劃性。
二是實(shí)行采購需求的開放性征集。
在采購需求的形成環(huán)節(jié),廣泛征求專家或者供應(yīng)商的意見,完善招標(biāo)文件的編寫,使其更加專業(yè)化,降低招標(biāo)失敗風(fēng)險。
三是將分包要求前置到采購文件之中。
采購人可以明確要求投標(biāo)人表明分包意向,相應(yīng)地,投標(biāo)人在其投標(biāo)書中明確其可能打算向第三方分包的任何份額,或者任何建議的分包商等。
四是重視合同管理。
一是采購實(shí)體要參與合同監(jiān)管;二是要設(shè)立科學(xué)的監(jiān)督結(jié)果反饋處理機(jī)制。特別是隨著招標(biāo)采購對象以及合同內(nèi)容越來越復(fù)雜,對合同的管理就越顯得重要。
目前,中國的《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是程序法,未來需要在需求管理和結(jié)果導(dǎo)向管理方面繼續(xù)改進(jìn)。
采購程序:規(guī)范性與靈活性并舉
新一輪公共采購規(guī)則一如既往地重視規(guī)范性建設(shè),但同時也增加了很多靈活性,讓招投標(biāo)機(jī)制“剛?cè)岵?jì)”。靈活性在很大程度上體現(xiàn)了對采購人的賦權(quán)。
一是在采購程序上更加公開透明。
程序的公開透明開始延伸到采購程序的細(xì)節(jié),比如對招投標(biāo)中的分包,要求對分包商的信息要進(jìn)行公開;再比如當(dāng)拒絕供應(yīng)商投標(biāo)時,拒絕的程序和理由都要公開;又如公開透明的時限要求更加嚴(yán)格,不少規(guī)則條文都要求在采購程序發(fā)生后要及時將信息公布于眾。
二是規(guī)范對政府采購制度的監(jiān)管。
日本近年來對招投標(biāo)制度中串通投標(biāo)的規(guī)制程序值得我們借鑒。2016年10月,日本由公正交易委員會通過了新法《防止串標(biāo)商議——反壟斷法與串通招標(biāo)投標(biāo)等相關(guān)行為防止法》,將串通招標(biāo)投標(biāo)單獨(dú)立法,不但實(shí)現(xiàn)了與反壟斷法的融合,還給出了具體的處理流程的處罰等規(guī)定。
三是增加采購人的裁量權(quán)。
但這種裁量權(quán)要以完全的公告或信息公開為前提。如歐盟規(guī)定,如果供應(yīng)商提供的信息或文件不完整或者錯誤的,或者表面上是不完整或錯誤的;或者丟失了具體的文件,采購實(shí)體可以要求供應(yīng)商在適當(dāng)期限內(nèi)提交、補(bǔ)充、澄清或者完善相關(guān)信息和文件,只要這些要求完全遵守了平等對待原則和透明度原則。歐盟公共指令還授予采購人根據(jù)采購需要調(diào)整投標(biāo)截止時間,以及在合同履行期間“修訂合同”的裁量權(quán)。對“異常低價”的審查和否決也是新一輪采購規(guī)則中采購程序靈活性的一個體現(xiàn)。
國家發(fā)展改革委近期對招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定中也體現(xiàn)了增加采購人裁量權(quán)這一點(diǎn),而且這項(xiàng)改革與中國目前推進(jìn)的簡政放權(quán)改革是一致的。2018年3月,國家發(fā)展改革委發(fā)布《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》,將與項(xiàng)目有關(guān)的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購標(biāo)準(zhǔn)由原來的200萬元、100萬元、50萬元分別提高到了400萬元、200萬元、100萬元,增加了采購人的自主權(quán)。
采購手段:電子化和標(biāo)準(zhǔn)化
此輪國際公共采購規(guī)則在采購手段上都增加了很多電子化采購的相關(guān)條款,與之相匹配的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也在持續(xù)跟進(jìn)。這是提高采購效率的重要舉措。
電子化包括電子化系統(tǒng)建設(shè)、電子反拍賣采購方式的引用、電子化信息發(fā)布、投標(biāo)書電子目錄等。采購標(biāo)準(zhǔn)化則主要包括采購文件的標(biāo)準(zhǔn)化和采購程序的標(biāo)準(zhǔn)化。這一方面歐洲統(tǒng)一文件(ESPD)、英國的標(biāo)準(zhǔn)選拔問卷(SQ)都值得我們借鑒。
中國目前在電子招投標(biāo)采購方面已邁出了很大步伐,也在一些相關(guān)法律規(guī)定中對電子招投標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定,如2017年12月發(fā)布的《招標(biāo)公告和公示信息發(fā)布管理辦法》第五條規(guī)定,采用電子招標(biāo)投標(biāo)方式的,潛在投標(biāo)人訪問電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺的網(wǎng)址和方法。但《招標(biāo)投標(biāo)法》中目前尚無相關(guān)規(guī)定,《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中也只是提及“國家鼓勵利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)”,這些都有待在《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂時予以進(jìn)一步完善。
部分詞匯中英文對照表
聯(lián)合國《公共采購示范法》——UnitedNationsCommissiononInternationalTradeLawModelLawonPublicProcurement,簡稱ModelLaw
世界貿(mào)易組織(WTO)《政府采購協(xié)議》——GovernmentProcurementAgreement,簡稱GPA
歐盟“公共采購指令”體系——DirectivesoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilonpublicprocurement,onProcurementbyentitiesoperatinginthewater,energy,transportandpostalservicessectors,andontheawardofconcessioncontracts,簡稱DirectivesofEU
世界銀行“采購規(guī)則”——NewProcurementFrameworkandRegulationsforProjects,簡稱ProcurementRegulations
物有所值——ValueforMoney,簡稱VFM
經(jīng)濟(jì)最優(yōu)——TheMostEconomicallyAdvantageousTender,MEAT
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