惡意競標是招標采購中廣為詬病的頑疾，也是社會關(guān)注的焦點。實踐中，由于惡意競標行為的復雜性、多樣性，如何認定惡意競標行為？串通投標罪的構(gòu)成要件包括哪些？實務界、法務人士及司法界存在不同的認識。筆者在此談談自己的觀點。

產(chǎn)生的原因

一是制度有待完善。惡意競標并非一個專業(yè)的法律術(shù)語。目前，《政府采購法》《招標投標法》及相關(guān)法律法規(guī)均未對惡意競標行為、惡意競標犯罪概念作出界定。《政府采購法實施條例》第七十四條列示了惡意串通的七種情形，并對相關(guān)供應商、采購人、采購代理機構(gòu)列明了處罰舉措，《招標投標法實施條例》第三十九條、第四十條和第四十一條分別以列舉的形式對投標人相互串通投標、招標人與投標人串通投標的情形加以規(guī)制，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第三十七條也列明了投標人串通投標的六種情形。然而，法律法規(guī)規(guī)定無法窮盡所有情形，實踐中，投標供應商之間，采購人、采購代理機構(gòu)與投標供應商之間的串通投標行為形式多樣，且花樣不斷翻新，難以一一列明各類情形。此外，對于競爭性談判、競爭性磋商等非招標采購方式的適用，如何判斷串通投標以及惡意競標，也缺乏法律依據(jù)。

二是案件線索獲取難。惡意競標、串標、圍標、陪標等行為既隱蔽又復雜，實踐中，除舉報外，大多數(shù)線索來自于審計機關(guān)移送的涉嫌串標案件，也有些來自投標供應商的投訴案件。

三是調(diào)查取證存在障礙。監(jiān)管部門受制于執(zhí)法權(quán)限，取證手段較為單一，查證力度有限，且有的案件當事人拒不配合調(diào)查取證工作，有的串標人存在抵觸情緒，調(diào)查取證難度大，證據(jù)難以掌握。

四是案件移送渠道不暢。目前，我國對一般違法與刑事違法犯罪實施二元處理。即一般行政違法行為由行政機關(guān)處罰，當行政違法行為達到一定危害程度、觸犯刑法時，其性質(zhì)轉(zhuǎn)為刑事犯罪行為，才由刑事司法機關(guān)處理。然而，由于刑事證據(jù)與行政執(zhí)法證據(jù)的標準存在差異，案件移送缺乏法律標準，案件的銜接程序也缺乏統(tǒng)一規(guī)定。雖然目前財政部門出臺了大量的規(guī)范性文件，規(guī)定了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接辦法，但由于文件法律位階較低，原則性規(guī)定較多，實踐中缺乏權(quán)威依據(jù)、規(guī)范程序和有效監(jiān)督。

五是違法行為成本過低。相關(guān)部門對惡意競標、串標行為懲處不到位，導致違法成本低，串標、圍標、陪標行為屢禁不止。

規(guī)制與防控

針對問題產(chǎn)生的原因，加強對惡意競標行為規(guī)制與防控的有效路徑有：

一是完善法律法規(guī)，構(gòu)建法律保障。只有建立完善相關(guān)法律法規(guī)，以制度之力約束惡意競標行為“野蠻生長”，才能從根本上杜絕惡意競標。有關(guān)部門應對惡意競標行為作出解釋性規(guī)定和清晰界定，及時填補法律空白，解決“有罪不能罰”問題。同時，廣泛動員社會參與，壯大防控力量。制定實施保護惡意競標檢舉者的辦法，鼓勵、獎勵和保護檢舉者，特別是要調(diào)動知情人、內(nèi)部人檢舉揭發(fā)的積極性。公布舉報電話和電子信箱，及時受理群眾舉報線索。要適時修訂《政府采購法》《招標投標法》及相關(guān)法規(guī)制度文件，提升遏制惡意競標犯罪的法律制度文件的效力。此外，建議改變重程序、輕實體的立法思路，以行為法為準則，遵循“罪刑法定”原則，對惡意競標入刑，以及惡意競標、串標、圍標、陪標概念的界定、行為要件認定、懲罰力度、行為人應當承擔的法律責任與后果等作出明確規(guī)定。

二是加強法律銜接，構(gòu)建案件移送機制。這里的法律銜接，指的是政府采購行政執(zhí)法與刑事司法銜接。建議在適宜的時機，由全國人大常委會專門出臺關(guān)于加強政府采購行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的決定，明確各部門的職責、移送案件的程序和標準、證據(jù)效力、信息共享的案件范圍和內(nèi)容、法律監(jiān)督及責任追究等，實現(xiàn)法律程序上的協(xié)調(diào)與銜接，逐步建立系統(tǒng)、完善的案件移送制度，規(guī)范移送行為。

三是做好實務培訓，增強守法意識。要塑造投標供應商對法律的信仰，讓遵紀守法成為根植于采購人、采購代理機構(gòu)、投標供應商、評審專家等各方當事人內(nèi)心的自覺行動，消除惡意競標行為的誘因。一方面，將惡意競標案例作為政府采購業(yè)務培訓的重要內(nèi)容，對采購人、代理機構(gòu)、投標供應商、評審專家等進行培訓，使其知曉惡意競標的危害，明規(guī)則，守底線，提高守法意識；另一方面，對政府采購監(jiān)管人員開展刑事法律和政府采購案件移送實務培訓，避免應移送不移送和“以罰代刑”現(xiàn)象的發(fā)生，形成打擊合力，提高辦案質(zhì)量和水平。

四是打破部門壁壘，塔建信息平臺。政府采購監(jiān)管機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)、公安機關(guān)、人民法院應通過聯(lián)席會議和信息聯(lián)網(wǎng)等形式，共享案件線索。塔建政府采購行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺，明確信息錄入時限，確保信息傳遞的及時性和連貫性。開發(fā)各種移動政務終端，提供及時便捷的信息查詢渠道，建立健全部門協(xié)作機制。

五是樹立防范理念，厘清罪與非罪界限。理念引領(lǐng)實踐，“罪刑法定”。要透過概念看清惡意競標行為的本質(zhì)，做到循名責實。惡意競標與串標、圍標、陪標既有聯(lián)系，也有區(qū)別，對這幾組法律概念應合理區(qū)分。它們均有主觀故意性，但情節(jié)、性質(zhì)、危害程度不同。惡意競標、串標比圍標、陪標危害程度要大得多，性質(zhì)更加惡劣。串通投標罪是公安機關(guān)刑事執(zhí)法的結(jié)果，而對串通投標行為的行政處罰不是一種“罪”的處罰，其目的是規(guī)范采購行為。屬于行政處罰的，應由財政部門審理，涉嫌犯罪的則應移送司法機關(guān)。