一、政府采購(gòu)工程的概念

政府采購(gòu)工程，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》或《政府采購(gòu)法》，由政府采購(gòu)與工程兩個(gè)概念組成。

（一）政府采購(gòu)

《政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”由此可見，采購(gòu)行為是否屬于政府采購(gòu)，應(yīng)從采購(gòu)主體、資金來源和采購(gòu)范圍三個(gè)要件進(jìn)行判斷，若有一個(gè)要件不滿足，則不屬于政府采購(gòu)，其采購(gòu)行為不受《政府采購(gòu)法》調(diào)整。

（二）工程

《政府采購(gòu)法》第二條第六款規(guī)定：“本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。”按此規(guī)定，與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)，單獨(dú)的裝修屬于政府采購(gòu)工程。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱招法條例）第二條第二款前半句規(guī)定，工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱政采法條例）第七條對(duì)政府采購(gòu)工程的工程亦作相同的規(guī)定。

與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)，單獨(dú)的裝修是否屬于工程？是否屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程？這在業(yè)內(nèi)存在巨大的爭(zhēng)議。有專家指出，從兩法實(shí)施條例規(guī)定的“及其相關(guān)的”可以認(rèn)定上述提到的裝修非《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程，不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍，其認(rèn)為《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的“工程”=“《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程+“非《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程”，上述提到的裝修即屬于后者。實(shí)踐中，也有很多同行簡(jiǎn)單認(rèn)為“工程”若是通過項(xiàng)目審批部門審批、核準(zhǔn)或備案立項(xiàng)的，屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程；反之，若未立項(xiàng)，或僅僅在財(cái)政部門預(yù)算中明確的工程，不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程。

筆者認(rèn)為，要正確理解工程，應(yīng)從工程的內(nèi)涵和外延進(jìn)行解讀，招法條例規(guī)定工程是指建設(shè)工程，其具體定義可以參見《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二條第二款的規(guī)定，建設(shè)工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程。招法條例以“包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行了列舉，目的是避免實(shí)踐中對(duì)工程作擴(kuò)大化理解，如將“希望工程”等概念化的協(xié)作活動(dòng)理解為建設(shè)工程。在此問題上，若只是緊扣“及其相關(guān)的”，而非緊抓事物本質(zhì)，實(shí)屬舍本逐末。所以，筆者認(rèn)為上述提到單獨(dú)的裝修工程屬于建設(shè)工程，所有建設(shè)工程都屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的范圍。

依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條以及招法條例第二條規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程建設(shè)項(xiàng)目，除上述提到的建設(shè)工程之外，還包括與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。需要進(jìn)一步說明的是，納入《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整范圍的工程建設(shè)項(xiàng)目是否屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，還得看其是否達(dá)到法定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。未達(dá)到的，則不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。

二、政府采購(gòu)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程

前面提到的“《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”，即本文所指的“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”或通說的“強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目”。《招標(biāo)投標(biāo)法》以及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（原國(guó)家計(jì)委令第3號(hào)）從項(xiàng)目屬性、資金來源和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面確定依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。政府采購(gòu)工程單項(xiàng)合同估算價(jià)（或采購(gòu)預(yù)算）達(dá)到法定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，即屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)。按照《政府采購(gòu)法》第四條“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”之規(guī)定和政采法條例第七條之規(guī)定，政府采購(gòu)工程采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。

必須強(qiáng)調(diào)的是，雖適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，但采購(gòu)人須執(zhí)行政府采購(gòu)政策，相關(guān)財(cái)政部門亦須對(duì)此項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。

三、政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的情形

政采法條例第二十五條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來源采購(gòu)方式采購(gòu)。”既然政采法條例第七條已明確政府采購(gòu)工程的法律適用，為何在此對(duì)政府采購(gòu)工程再度提及呢？實(shí)踐中，很多采購(gòu)人看到“工程”，心里就只想著適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，從而忽視了依據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定來判斷是否屬于“政府采購(gòu)工程”，因此常會(huì)對(duì)下述三種依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，選擇直接發(fā)包或通過隨機(jī)抽取等非政府采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，忘記其本身依然是政府采購(gòu)工程。為此，筆者猜測(cè)有權(quán)機(jī)關(guān)在政采法條例立法時(shí)就第七條政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)兩法適用進(jìn)行規(guī)定后，再以第二十五條對(duì)政府采購(gòu)工程的采購(gòu)方式進(jìn)行重申，旨在堅(jiān)決杜絕實(shí)踐中大多數(shù)采購(gòu)人此類不規(guī)范行為。

依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，通常理解有如下三種情形，筆者分別對(duì)其法律適用進(jìn)行如下分析：

（一）依法不進(jìn)行招標(biāo)的情形一

情形一是不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程。采購(gòu)人不采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，即不進(jìn)行招標(biāo)，按照政采法條例第七條和第二十五條的規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)采用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或者單一來源采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，即適用《政府采購(gòu)法》。

如果采購(gòu)人采用招標(biāo)方式采購(gòu)呢？有業(yè)內(nèi)學(xué)者強(qiáng)調(diào)此類政府采購(gòu)工程，采購(gòu)人不得采用招標(biāo)方式采購(gòu)，即禁止采購(gòu)人對(duì)此類項(xiàng)目自愿采用招標(biāo)方式采購(gòu)。也有業(yè)內(nèi)學(xué)者指出，為何第二十五條只針對(duì)政府采購(gòu)工程，而不針對(duì)政府采購(gòu)與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，是因?yàn)榇祟愓少?gòu)依法（《招標(biāo)投標(biāo)法》）不屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采購(gòu)人自愿采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）。筆者不認(rèn)同上述觀點(diǎn)，從文字表述看，“依法不進(jìn)行招標(biāo)”并非等于“依法不可以進(jìn)行招標(biāo)”；從調(diào)整范圍分析，政采法條例第七條調(diào)整依法（《招標(biāo)投標(biāo)法》）必須進(jìn)行招標(biāo)范圍內(nèi)的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，即《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程建設(shè)項(xiàng)目，并非只調(diào)整依法（《招標(biāo)投標(biāo)法》）必須進(jìn)行招標(biāo)的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，即并非指《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目；換句話說，政采法條例第七條規(guī)制的是“采用招標(biāo)方式采購(gòu)的”，而非“依法必須采用招標(biāo)方式采購(gòu)的”。由此可見，在《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)，采購(gòu)人采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，都應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。試想下，未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)人能否采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)呢？答案是肯定的，即《政府采購(gòu)法》對(duì)此并未禁止。通過上述文義解釋和當(dāng)然解釋，顯而易見，不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，采購(gòu)人也可以采用招標(biāo)方式采購(gòu)，即通常說的自愿招標(biāo)。若采用招標(biāo)方式采購(gòu)，按照《政府采購(gòu)法》第四條和政采法條例第七條規(guī)定，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。

需要指出的是，對(duì)于這類項(xiàng)目，包括未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目，雖說是否采用招標(biāo)方式上采購(gòu)人意思自治，但筆者不建議采購(gòu)人采用招標(biāo)方式采購(gòu)，因這類項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)經(jīng)濟(jì)性一般，且效率較低。

鑒此，筆者建議從實(shí)踐出發(fā)，對(duì)本條作強(qiáng)調(diào)和重申的解讀，而非解讀為強(qiáng)制規(guī)定政府采購(gòu)工程不能自愿招標(biāo)，更不能解讀為存在政府采購(gòu)非《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程，以維護(hù)整個(gè)法律體系的一致性。

（二）依法不進(jìn)行招標(biāo)的情形二

情形二是屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，因符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條或者招法條例第九條規(guī)定的情形，可以不進(jìn)行招標(biāo)。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定兩種不適宜進(jìn)行招標(biāo)的特殊情形。一是涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)的。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第八十五條規(guī)定：“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法。”即此類采購(gòu)項(xiàng)目不受《政府采購(gòu)法》所規(guī)制，采購(gòu)人可以直接采購(gòu)。二是利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工的。這類項(xiàng)目，受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得報(bào)酬，目前這情形較為少見，且與現(xiàn)行的工程項(xiàng)目管理模式有矛盾之處。若存在此類項(xiàng)目，建議采購(gòu)人結(jié)合相應(yīng)政府采購(gòu)政策（若有）綜合考慮，筆者對(duì)是否還強(qiáng)制采用政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)持否定意見。

招法條例第九條所列舉的四種可以不進(jìn)行招標(biāo)具體情形需進(jìn)行分類后再確定其法律適用，其第一項(xiàng)“需要采用不可替代的專利或者專用技術(shù)”和第四項(xiàng)“需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求”的情形不進(jìn)行招標(biāo)的，其立法原理與《政府采購(gòu)法》第三十一條的第一項(xiàng)“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”和第三項(xiàng)“必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不得超過原合同采購(gòu)金額百分之十的”規(guī)定的單一來源采購(gòu)方式相同，此兩種情形，適宜采用單一來源采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，即適用《政府采購(gòu)法》；其第二項(xiàng)“采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”和第三項(xiàng)“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，從經(jīng)濟(jì)效益角度而言，采購(gòu)人（中標(biāo)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人）自行建設(shè)的，法定可以不進(jìn)行招標(biāo)；其自行建設(shè)，不再進(jìn)行采購(gòu)，當(dāng)然也不適用《政府采購(gòu)法》；若其不自行建設(shè)，此屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，政府采購(gòu)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程，采購(gòu)人（中標(biāo)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人）應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購(gòu)，即適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。

（三）依法不進(jìn)行招標(biāo)的情形三

情形三是屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，兩次招標(biāo)失敗后，經(jīng)項(xiàng)目審批部門審批后可以不再進(jìn)行招標(biāo)的。有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，此不屬于政采法條例第二十五條規(guī)制的情形，因?yàn)椴少?gòu)人已采用招標(biāo)方式采購(gòu)，只不過招標(biāo)失敗，并非屬于“依法不進(jìn)行招標(biāo)”的情形，此時(shí)采購(gòu)人可以直接發(fā)包。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)工程若采用沒任何競(jìng)爭(zhēng)性的方式進(jìn)行，顯然不符合為提高政府采購(gòu)資金使用效益的立法目的。再試想下，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購(gòu)貨物、服務(wù)，投標(biāo)截止后投標(biāo)人不足3家或者通過資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足3家的，招標(biāo)文件不存在歧視條款，招標(biāo)程序合法合規(guī)，采購(gòu)人能否直接購(gòu)買或直接委托？答案是否定的。若此時(shí)，采購(gòu)人不申請(qǐng)改變采購(gòu)方式，依然再次采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)，再度出現(xiàn)上述情形時(shí)，采購(gòu)人能否直接購(gòu)買或直接委托？答案依然是否定的?？偠灾?，屬于本情形的政府采購(gòu)工程，采購(gòu)人不能據(jù)此選擇直接發(fā)包或通過隨機(jī)抽取等非政府采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)采用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或者單一來源采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，即適用《政府采購(gòu)法》。

需要指出兩點(diǎn)，一是《政府采購(gòu)法》規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來源采購(gòu)方式，只針對(duì)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)，并未提及政府采購(gòu)工程，但其下位法政采法條例和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，規(guī)定上述兩種政府采購(gòu)方式同樣適用政府采購(gòu)工程。二是政采法條例第二十五條規(guī)定的政府采購(gòu)方式中雖未提及“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”，亦未用“等”來包含未列明的其他政府采購(gòu)方式，但依據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十六條第一款第（六）項(xiàng)和《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）的規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式亦適用于政府采購(gòu)工程。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)行法律體系內(nèi)，采購(gòu)項(xiàng)目的法律適用應(yīng)以其是否屬于政府采購(gòu)為起點(diǎn)。非政府采購(gòu)項(xiàng)目，采用招標(biāo)方式采購(gòu)（包括強(qiáng)制招標(biāo)和自愿招標(biāo)），適用《招標(biāo)投標(biāo)法》；除此之外，采購(gòu)人意思自治。政府采購(gòu)項(xiàng)目，采用招標(biāo)方式采購(gòu)《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程建設(shè)項(xiàng)目（包括強(qiáng)制招標(biāo)和自愿招標(biāo)），適用《招標(biāo)投標(biāo)法》；除此之外，適用《政府采購(gòu)法》。