從2014年財(cái)政部按照黨中央國務(wù)院的部署推廣PPP模式開始，PPP經(jīng)歷了從探索發(fā)展到快速發(fā)展的階段。經(jīng)過幾年的努力，我們創(chuàng)新了公共服務(wù)供給方式，形成了一套制度體系，打造了一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，建立了一個(gè)相對完整的全國PPP市場。

在PPP不斷為改革發(fā)展注入活力的同時(shí)，一些地方違規(guī)操作累積的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。2017年是PPP規(guī)范發(fā)展之年，管理不斷深化。財(cái)政部出臺一系列規(guī)范地方融資平臺、政府投資基金、政府購買服務(wù)和PPP管理的文件，集中清理規(guī)范，就是為了在新的起點(diǎn)上更穩(wěn)健地邁向新的征程。未來PPP應(yīng)該主動聚焦助力決戰(zhàn)攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮更好的作用。

著力防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

自2014年推廣應(yīng)用PPP模式以來，4年改革探索實(shí)踐成效顯著，在調(diào)動社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用。但相比規(guī)范發(fā)展的總體目標(biāo)，仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)、實(shí)際問題和傾向性風(fēng)險(xiǎn)苗頭，干擾了PPP發(fā)展秩序，形成了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，可概括為三類，即財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。這三類風(fēng)險(xiǎn)疊加在一起，對PPP事業(yè)本身造成的最大的風(fēng)險(xiǎn)就是“劣幣驅(qū)逐良幣”。

為了防范化解這些風(fēng)險(xiǎn)，讓PPP能夠規(guī)范持續(xù)發(fā)展，財(cái)政部自去年開始采取了一系列措施。2017年4月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，打響了防風(fēng)險(xiǎn)抓規(guī)范戰(zhàn)役中的第一槍；同年7月，財(cái)政部提出要防范“四化”，即支出責(zé)任的固化、財(cái)承上限的虛化、運(yùn)營內(nèi)容的淡化、適用范圍的泛化。針對這“四化”財(cái)政部提出要把握好“四條線”，即守住底線、嚴(yán)控紅線、明確界線、掌握天線。同年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》，開始集中清理整頓工作。這一系列政策的出臺，加上相關(guān)部門防控風(fēng)險(xiǎn)的舉措，似乎讓市場有點(diǎn)喘不過氣，媒體也出現(xiàn)一定的過度解讀傾向，認(rèn)為是PPP急剎車、叫停。實(shí)際上，這些工作是必要的，意在正本清源，為PPP繼續(xù)往前走打牢基礎(chǔ)。

中央領(lǐng)導(dǎo)對PPP工作要求，在推進(jìn)完善PPP健康運(yùn)行基礎(chǔ)性建設(shè)的同時(shí)，當(dāng)前工作特別是要強(qiáng)化對存量項(xiàng)目的監(jiān)管，有問題及時(shí)化解，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部嚴(yán)格按照中央指示，通過一系列文件以及政府和市場的齊心協(xié)力，認(rèn)真落實(shí)具體任務(wù)。一是對示范項(xiàng)目的核查處理。財(cái)政部前三批示范項(xiàng)目有84個(gè)項(xiàng)目調(diào)出了示范清單，89個(gè)項(xiàng)目要求限期整改，整改工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。二是對項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清理。全國財(cái)政系統(tǒng)切實(shí)貫徹中央要求，項(xiàng)目清理工作取得了積極成效，不規(guī)范的項(xiàng)目被清理退庫或整改，并保持持續(xù)警覺，建立項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行的長期機(jī)制，確保入庫項(xiàng)目是名副其實(shí)的PPP項(xiàng)目。三是對已入庫項(xiàng)目所在地的財(cái)政承受能力情況進(jìn)行全面數(shù)據(jù)的提取和風(fēng)險(xiǎn)分析，對風(fēng)險(xiǎn)量化做到心中有數(shù)。財(cái)政部綜合信息平臺開通了對PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)測功能，將對有關(guān)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的線上跟蹤，線上和線下管理結(jié)合，確保PPP項(xiàng)目不產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

深刻認(rèn)識把握PPP內(nèi)涵不忘改革初心

深刻認(rèn)識PPP，從正面講就要發(fā)揮PPP三個(gè)工具作用：一是效率工具。提質(zhì)增效，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。二是改革工具。使PPP既在公共服務(wù)創(chuàng)新方面發(fā)揮作用，同時(shí)發(fā)揮PPP改革的工具牽引各方面體制機(jī)制變革的重要作用。三是治理工具。和國際相比，中國的PPP已經(jīng)賦予其治理工具的內(nèi)涵，實(shí)際上是政府和市場合作，這是中國國情特定的要求。處理政府和市場共治這種新的治理模式，是深化改革、政府簡政放權(quán)、放管服的要求賦予PPP特定的使命。在任何時(shí)候做PPP工作都要牢牢記住這三個(gè)工具，不能把PPP僅僅當(dāng)成簡單的投融資工具應(yīng)用，只有站在更高的層面看待PPP工作，深刻把握好它的內(nèi)涵，才能讓PPP工作走得遠(yuǎn)，發(fā)揮更大的作用。

正確把握PPP，從反面講就是有三個(gè)不能做的事情。一是不能把它作為變相融資的手段，防止PPP異化為新的融資平臺。二是不能急功近利。PPP可以平滑代際之間的財(cái)政支出分配，但做超出能力的事情就是對子孫后代不負(fù)責(zé)。急功近利的做法有的時(shí)候是以加快發(fā)展為借口，但是如果不可持續(xù)，發(fā)展是沒有意義的。三是政府不能失信，防止新官不理舊賬，更不能新官不理新賬。要遵守契約精神，任何時(shí)候都要嚴(yán)格履約。

PPP改革的初心，按照它的定義，就是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新，是牽引改革的一種手段。在做PPP工作的時(shí)候要始終圍繞著初心，不能因?yàn)閷?shí)踐的年頭多了、路走遠(yuǎn)了，就忘掉起點(diǎn)在哪，方向在哪。

站在新的起點(diǎn)堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展

未來PPP應(yīng)該主動聚焦助力決戰(zhàn)攻堅(jiān)，用PPP的高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在過去半年集中清理整頓中應(yīng)看到，PPP發(fā)展的步伐沒有停止。我們過去這段時(shí)間堅(jiān)持做到九個(gè)字——“不松勁，不停步，再出發(fā)”。這半年以來，在不斷強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理的同時(shí)，持續(xù)發(fā)展PPP的積極信號很多。今年2月6日，財(cái)政部等多部門聯(lián)合發(fā)布了第四批示范項(xiàng)目清單396個(gè)項(xiàng)目，雖然數(shù)量比前一批有所減少，但是質(zhì)量更高，同時(shí)釋放一個(gè)積極的信號，繼續(xù)發(fā)揮示范項(xiàng)目的作用；3月2日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布2018年立法計(jì)劃，明確包括了PPP條例。最近一段時(shí)間以來，在原國務(wù)院法制辦、司法部的牽頭下，各方面在立法上沒有松懈，努力出一個(gè)好條例，發(fā)揮好PPP的作用，從而堅(jiān)定大家的信心，為各界提供更好的保障；4月11日，中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革的意見中提出，創(chuàng)新工作方式；4月19日，印發(fā)關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣PPP模式的意見；4月23日，人民日報(bào)發(fā)表文章，在深入推進(jìn)簡政放權(quán)中提到創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展機(jī)制，引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給；4月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)對落實(shí)2017年重大措施予以督查激勵(lì)的通報(bào)，其中表彰了27個(gè)PPP模式推廣得力的市縣；5月18日，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)要提高環(huán)境治理水平，其中就包括采取多種方式支持政府和社會資本合作項(xiàng)目。

習(xí)近平總書記的講話是PPP工作的新起點(diǎn)。不僅是環(huán)保領(lǐng)域，PPP在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域同樣將發(fā)揮重要作用。應(yīng)該說，過去半年采取非常有力的措施，擠掉了PPP的泡沫，去偽存真，激濁揚(yáng)清，讓PPP能夠健康可持續(xù)發(fā)展。在過去半年里，我們一直是做到不松勁，不停步，并且準(zhǔn)備好了再出發(fā)。

財(cái)政部部長劉昆強(qiáng)調(diào)，作為財(cái)政干部一定要明確一個(gè)道理，財(cái)政部是為黨中央當(dāng)家理財(cái)，也就是說我們做的一切工作都是圍繞中央的部署，圍繞國家的重點(diǎn)工作。對PPP工作而言，PPP到底要發(fā)揮什么作用，其實(shí)已一目了然。按照黨的十九大要求，圍繞第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)——決勝全面小康，PPP一定是服務(wù)于三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治中發(fā)揮作用。接下來，一定是圍繞建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)美好生活這“兩美”目標(biāo)服務(wù)。如果說起步的時(shí)候是在整個(gè)公共領(lǐng)域全面推廣PPP，黨的十九大已經(jīng)為中國發(fā)展確定了藍(lán)圖目標(biāo)，PPP工作從三大攻堅(jiān)到服務(wù)“兩美”，目標(biāo)更加明確，要切實(shí)發(fā)揮推動體制機(jī)制變革作用，為實(shí)現(xiàn)中國夢發(fā)揮應(yīng)有的作用，做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

PPP要堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的目的，至少有六個(gè)方面的具體工作要做。一是繼續(xù)完善制度體系。包括加快推進(jìn)PPP條例和未來PPP的立法工作；修訂現(xiàn)有的制度，包括操作指南、財(cái)承論證指引等；建立新的制度，比如績效評價(jià)工作指引或者辦法，風(fēng)險(xiǎn)控制的辦法等。二是深化財(cái)政管理。推動相適應(yīng)的預(yù)算體制的管理，從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)中長期規(guī)劃管理。同時(shí)，加大財(cái)政績效體系建設(shè)，加強(qiáng)對財(cái)政支出的監(jiān)測。三是加強(qiáng)市場建設(shè)。要?jiǎng)?chuàng)造公平的競爭環(huán)境，不管是國企還是民企都應(yīng)有公平競爭的土壤；為了適應(yīng)PPP項(xiàng)目全生命周期管理的要求，要著力培育運(yùn)營商，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，讓他們真正發(fā)揮專業(yè)能力。四是健全PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制?，F(xiàn)在已經(jīng)開始在分領(lǐng)域的研究，為PPP項(xiàng)目提供一個(gè)合理的回報(bào)基準(zhǔn)和回報(bào)區(qū)間。為了支持回報(bào)機(jī)制的建立，在PPP項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制上要進(jìn)一步加強(qiáng)改革。五是支持融資創(chuàng)新。既要防范金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要加大項(xiàng)目融資創(chuàng)新的力度，不僅是為了PPP項(xiàng)目本身，而且通過PPP促進(jìn)金融領(lǐng)域創(chuàng)新。六是優(yōu)化信息平臺。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)對PPP發(fā)展非常重要，要應(yīng)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)升級信息平臺，更有效地發(fā)揮它的監(jiān)督作用，同時(shí)更好地實(shí)現(xiàn)信息對稱，促進(jìn)公平交易。信息平臺提高了財(cái)政管理PPP的透明度，實(shí)現(xiàn)陽光財(cái)政。