1、《政府投資條例》對于施工類央企和國企的十大利好

我國政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)《政府投資條例》終于在2019年5月5日正式出臺發(fā)布，結(jié)合筆者過往政府投資項目管理經(jīng)歷和近幾年P(guān)PP模式項目從業(yè)經(jīng)歷談一下條例的出臺對于未來幾年，施工類央企和地方國企的利好。

利好一：施工類央企和國企承建政府固定資產(chǎn)投資項目不用再墊資，項目施工進(jìn)度與預(yù)算撥付緊密結(jié)合，現(xiàn)有預(yù)算額度撥付后有項目施工進(jìn)行，施工資金有效保障。

利好二：鑒于投資條例對于項目可研和初步設(shè)計的嚴(yán)格把控，項目實施過程中爭議相較于PPP模式項目會大幅減少，爭議更多集中于可研變更比例以及可研變更后的可研再評審。

利好三：政府直接投資模式，對于施工類央企內(nèi)部投資決策審批是最大的背書，內(nèi)部投委會審批相對較快。

利好四：項目單位既可以是施工類央企也可以是地方國企，省去SPV公司組建和協(xié)議繼承環(huán)節(jié)。

利好五：項目單位工程招標(biāo)，施工類央企和國企可作為總承包單位。

利好六：在線平臺管理方便施工類央企和國企了解政府投資全過程，信息充分公開。

利好七：嚴(yán)格執(zhí)行工期，任何單位和個人不得非法干預(yù)，有利調(diào)動施工企業(yè)積極性。

利好八：項目單位負(fù)責(zé)運(yùn)營，政府投資主管部門負(fù)責(zé)后續(xù)固定資產(chǎn)運(yùn)營維護(hù)監(jiān)管，施工類央企和國企只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，回歸主業(yè)，不必為是否運(yùn)營煩惱。

利好九：充分發(fā)揮施工類央企和國企的行業(yè)領(lǐng)域特長，針對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行施工建設(shè)，防止施工類央企國企扎堆，充分發(fā)揮特色優(yōu)勢。

利好十：政府投資類項目專業(yè)性和資質(zhì)要求嚴(yán)格，央國企施工企業(yè)很多是共和國長子，具有承擔(dān)政府投資類項目的良好底蘊(yùn)。

《政府投資條例》的出臺是利好，是規(guī)范，是有效實施政府投資項目建設(shè)的促進(jìn)文件，鑒于過往政府投資項目的項目管理經(jīng)驗?zāi)軌蚋咝О芽睾罄m(xù)政府投資項目的實施。但地方政府也要出臺相關(guān)細(xì)則和辦法，對條例在各地區(qū)的實施進(jìn)行有效的銜接，同時也要求政府各部門對于政府投資條例要求的內(nèi)容進(jìn)行充分理解。

2、《政府投資條例》對于政府投資與PPP項目的影響

2019年五一假期過后的第一個工作日，政府投資項目管理的重磅文件《政府投資條例》正式發(fā)布，本以為可能是得過上一段日子才會官宣發(fā)布，沒想到在5月5日下午五點(diǎn)官方即公布了條例全文。結(jié)合過往政府投資項目管理經(jīng)歷談一下《政府投資條例》對于未來政府投資項目和PPP模式操作項目的影響及展望。

《政府投資條例》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過正式頒布（國務(wù)院第712號令），將于2019年7月1日施行，實際上通讀《政府投資條例》后第一感覺是全篇對于“固定資產(chǎn)投資”提及較多，難免讓人會有本次《政府投資條例》的發(fā)布實際上結(jié)合了過往各地方政府固定資產(chǎn)投資管理辦法的相關(guān)內(nèi)容和實際項目管理中的一些實踐經(jīng)驗。

1、關(guān)于總則的理解

從固定資產(chǎn)投資的角度來看，目前現(xiàn)行固定資產(chǎn)投資體系下，可分為政府投資和企業(yè)投資兩類，從資金來源來看可以分為政府預(yù)算資金和企業(yè)自籌資金兩大類。那么本次條例第一章第二條對于政府投資做了明確說明“第二條　本條例所稱政府投資，是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。”

政府投資實際上引導(dǎo)和帶動作用，更多是帶動社會資金。“　國家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域。”這里面社會資金如何介入到帶動領(lǐng)域中，PPP模式可能也是未來社會資金投資的一個重要模式。

本次《政府投資條例》一個完整的邏輯就是政府直接投資，從本質(zhì)上更多沿用了固定資產(chǎn)投資計劃管理的思路，但直接投資并不是費(fèi)用，這個和PPP模式政府付費(fèi)具有很大的區(qū)別。這個直接投資可以更好的提高政府投資效率和監(jiān)管。但同時也要考慮到“政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)。”也就是政府投資項目既要遵照必要性也要遵照項目可行性，而且項目的可行論證的要求可謂是“紅線”要求“初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告”，這點(diǎn)實際在以往的政府固定資產(chǎn)投資管理辦法中大概也是這樣的邏輯，但實際操作，我們并不愿意去觸碰可研的修改和重報，因為可研的重新修改和再次向主管部門申報的過程很漫長，同時也面臨著項目再次是否能夠立項的風(fēng)險。關(guān)于超10%后可研修改再報立項的過程，條例后續(xù)可能還會出臺細(xì)則。因此政府投資項目初步設(shè)計的準(zhǔn)確性成為咨詢公司的挑戰(zhàn)，不但要熟悉政府投資項目流程，而且要準(zhǔn)確把握項目的行業(yè)屬性和造價。因此條例對于政府投資行為實行的是嚴(yán)格的事前監(jiān)管，從另一個角度因為PPP的風(fēng)險共擔(dān)和運(yùn)營期付費(fèi)的原則，在實踐中政府更多的是建設(shè)期后的付費(fèi)監(jiān)管，當(dāng)然原則是全生命周期監(jiān)管。

2、關(guān)于政府投資決策的理解

投資決策機(jī)構(gòu)，縣級以上人民政府，個人覺得還是考慮到縣級以上人民政府具有本級人大可以審批預(yù)算和項目的必要性審查。

政府投資項目來源統(tǒng)籌考慮三個方面，第一個項目來源為《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》，第二項目預(yù)算符合中期財政規(guī)劃，第三項目還要符合宏觀調(diào)控政策。項目單位負(fù)責(zé)項目前期工作包括建議書、可研、初設(shè)，并加強(qiáng)與審批機(jī)構(gòu)的溝通。重大項目評審要借助“中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評估、公眾參與、專家評議”，政府投資項目需求的下達(dá)如何進(jìn)行，以及投資單位如何在前期介入到政府投資項目的過程，投資單位需要具備哪些資格，條例并沒有具體描述。

3、關(guān)于政府投資年度計劃

政府投資項目與PPP模式投資項目最大的區(qū)別是，政府投資項目我們可能會更多擔(dān)心投資計劃的執(zhí)行，而PPP投資項目我們擔(dān)心的更多是資金無法得到兌付。

實際上正式因為政府投資項目是經(jīng)歷了可研編制、報送、評審、立項的過程，只要是能夠立項即會有相應(yīng)的政府預(yù)算資金安排，并且資金的撥付是嚴(yán)格按照可研或者初設(shè)的建設(shè)進(jìn)度撥付的，因此只要是建設(shè)進(jìn)度和實施進(jìn)度沒問題，理想結(jié)果是資金能夠在建設(shè)完畢后全額撥付的。

而PPP項目因為是長周期，其預(yù)算安排無法進(jìn)行完全精確預(yù)估，因此設(shè)立調(diào)價機(jī)制，從保障角度PPP只有到了移交階段才能夠完成所有預(yù)算撥付，且預(yù)算撥付與績效掛鉤，而政府投資項目績效已經(jīng)在可研階段做了評估，后續(xù)可研后評價更多是針對可研論證方法的評價。

4、關(guān)于政府投資項目實施

重大變更應(yīng)報主管部門審批，重大變更包括批準(zhǔn)的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容實施

同時既然預(yù)算安排是有保障的，那么建設(shè)工期是不可以拖延的，延期實際上也是政府投資項目的重大變更的一種。同時政府投資項目不得有施工單位墊資建設(shè)。墊資增加成本，同時墊資也不利于政府對于政府投資項目建設(shè)的全過程把控。

竣工決算要及時，并及時將結(jié)余資金繳回國庫，這個在后續(xù)執(zhí)行中可能要參考地方財政投資計劃下達(dá)進(jìn)度，如果投資計劃下達(dá)及時并且執(zhí)行徹底，項目結(jié)余資金是可以進(jìn)行控制的。

5、關(guān)于監(jiān)督管理

在線平臺管理，在線平臺報送，對于項目單位的檔案管理和項目管理能力提出挑戰(zhàn)，既要懂項目管理知識也要熟悉項目財務(wù)知識。

6、關(guān)于法律責(zé)任

實際上條例關(guān)于法律責(zé)任這一章強(qiáng)調(diào)的最多的就是合規(guī)，一方面要求政府投資主管部門及時撥付資金防止資金沉淀，另一面方面要求項目單位不得轉(zhuǎn)移、侵占、挪用政府投資資金。

《政府投資條例》的出臺對于非經(jīng)營項目的投資指明了方向，同時沿用了以往政府投資項目的管理體系和流程，可以說條例的出臺并不是憑空而出，而是借鑒了過往固定資產(chǎn)計劃投資管理中的很多經(jīng)驗，而且在實踐中積累了大量的成功經(jīng)驗可以對于后續(xù)條例的實施起到參考作用。

《政府投資條例》明確了政府投資項目管理體系的原則和方法，嚴(yán)格項目立項的必要性論證，嚴(yán)格項目可研編制和初步設(shè)計，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格政府投資項目違規(guī)監(jiān)管。對于提高政府投資項目的實施效率，規(guī)范地方政府投資，有效監(jiān)管地方政府投資具有重大意義。

未來非經(jīng)營類項目可更多的采用政府直接投資，經(jīng)營類準(zhǔn)經(jīng)營類項目可以靈活采用企業(yè)投資和PPP模式。從本質(zhì)上PPP模式的內(nèi)涵是運(yùn)營，通過運(yùn)營來覆蓋項目投資的成本和收益，因此條例的出臺更好的規(guī)范了現(xiàn)有PPP模式覆蓋面過廣，而政府卻無有效投資手段可用的困局，可以有效的規(guī)避掉PPP實際操作的一些弊端。

2019年我們期待著《政府投資條例》后續(xù)地方配套相關(guān)細(xì)則和辦法出臺，關(guān)于項目的實施流程、資格審定、投資計劃下達(dá)的操作方法和落實、風(fēng)險管理、信息填報、固定資產(chǎn)后續(xù)運(yùn)營維護(hù)監(jiān)管等配套細(xì)則和辦法將會更好的促進(jìn)《政府投資條例》在后續(xù)政府投資項目中規(guī)范應(yīng)用。

3、一張表格讀懂政府投資與PPP模式關(guān)系

5月5日國務(wù)院第33次常務(wù)會議通過《政府投資條例》，《政府投資條例》的出臺對于未來政府投資和PPP模式后續(xù)的發(fā)展至關(guān)重要，那么從項目實施以及項目操作層面《政府投資條例》對于政府投資和PPP模式如何進(jìn)行界定，政府投資與PPP模式的關(guān)系如何，筆者結(jié)合多年的項目管理經(jīng)驗進(jìn)行了總結(jié)。

我們將政府投資與PPP模式在投資適用范圍、作用、本質(zhì)、資金來源、適用項目類型、資金撥付時序、建設(shè)期資金來源、建設(shè)主體、項目申報程序、融資方式、固定資產(chǎn)權(quán)屬、項目來源、風(fēng)險防范、申報準(zhǔn)備、項目管理、項目周期16個方面進(jìn)行了對比，其中政府投資和PPP模式在適用范圍、作用、本質(zhì)、資金撥付時序、建設(shè)期資金來源、建設(shè)主體、申報程序、融資方式、風(fēng)險防范、項目周期10個方面具有根本區(qū)別。在資金來源、適用項目類型、固定資產(chǎn)權(quán)屬、項目管理、申報準(zhǔn)備5個方面具有共同點(diǎn)但也有不同點(diǎn)。只有在項目來源1個方面都來源于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)規(guī)劃。其中在建設(shè)期資金來源方面，政府投資強(qiáng)調(diào)的是年度投資計劃，同時政府投資不得由施工單位墊資建設(shè)。而PPP對于建設(shè)期資金來源的更多要考社會資本籌資和墊資。

《政府投資條例》的出臺的邏輯并不是兼顧PPP模式的發(fā)展，而是從政府項目投資的管理、項目投資的高效、項目投資的規(guī)范、項目投資監(jiān)管以及后續(xù)地方政府在操作政府投資項目時能夠落地的角度進(jìn)行出發(fā)。以科學(xué)規(guī)范的體制、機(jī)制和制度，有效保障政府投資作用的發(fā)揮。

《政府投資條例》是我國政府投資管理領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，其所規(guī)范和調(diào)整的政府投資領(lǐng)域復(fù)雜，這其中也包含了政府和社會資本投資模式（PPP模式），后續(xù)各地方政府和國家各部委在《條例》確定的基本原則和基本要求下的配套制度對于政府投資項目也具有重要作用。

PPP模式在《條例》確定的基本要求下的進(jìn)一步規(guī)范也成為未來的挑戰(zhàn)。