國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部 《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知
國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知
國辦函〔2023〕115號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):
國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》已經(jīng)國務(wù)院同意,現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們,請認真貫徹落實。
國務(wù)院辦公廳
2023年11月3日
(此件公開發(fā)布)
關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見
國家發(fā)展改革委 財政部
政府和社會資本合作(PPP)實施近十年來,一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用,但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署,進一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革,切實激發(fā)民間投資活力,現(xiàn)就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制(簡稱新機制)提出如下指導(dǎo)意見。
一、準確把握新機制的總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),深入貫徹黨的二十大精神,堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào),完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念,加快構(gòu)建新發(fā)展格局,著力推動高質(zhì)量發(fā)展,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制,充分發(fā)揮市場機制作用,拓寬民間投資空間,堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù),提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平,確保規(guī)范發(fā)展、陽光運行。
(一)聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目,明確收費渠道和方式,項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報,不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下,按照一視同仁的原則,在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持;政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。除此之外,不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式,使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。
(二)全部采取特許經(jīng)營模式。政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施,根據(jù)項目實際情況,合理采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、轉(zhuǎn)讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交(DBFOT)等具體實施方式,并在合同中明確約定建設(shè)和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬,清晰界定各方權(quán)責利關(guān)系。
(三)合理把握重點領(lǐng)域。政府和社會資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項目,主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項目,物流樞紐、物流園區(qū)項目,城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項目,城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目,具有發(fā)電功能的水利項目,體育、旅游公共服務(wù)等社會項目,智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項目,城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目。
(四)優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。要堅持初衷、回歸本源,最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目,制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱清單,見附件)并動態(tài)調(diào)整。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目,應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股;關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目,民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%;少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目,應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目,可積極鼓勵民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。
(五)明確管理責任分工。國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作,切實加強政策指導(dǎo)。地方各級人民政府要切實負起主體責任,規(guī)范推進本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等,作為特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)(以下簡稱項目實施機構(gòu)),負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用,嚴格把關(guān)項目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容,依法依規(guī)履行項目審批、核準或備案職責。各級財政部門要嚴格執(zhí)行預(yù)算管理制度,加強地方政府債務(wù)管理,加大財會監(jiān)督力度,嚴肅財經(jīng)紀律。
(六)穩(wěn)妥推進新機制實施。把握好工作力度、節(jié)奏,2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目,以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目,均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機制執(zhí)行,不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)。
二、規(guī)范推進建設(shè)實施
(七)嚴格審核特許經(jīng)營方案。對擬采取特許經(jīng)營模式實施的項目,項目實施機構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報告編寫規(guī)范,牽頭編制特許經(jīng)營方案,并比照政府投資項目審批權(quán)限和要求,由有關(guān)方面履行審核手續(xù),以合理控制項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項目產(chǎn)出(服務(wù))方案。在審核特許經(jīng)營方案時,要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證,對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進行認真比較和論證;必要時可委托專業(yè)咨詢機構(gòu)評估,提高可行性論證質(zhì)量。
(八)公平選擇特許經(jīng)營者。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)經(jīng)批準的特許經(jīng)營方案,通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者(含特許經(jīng)營者聯(lián)合體,下同)。應(yīng)將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準,并高度關(guān)注其項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責任原則上不得調(diào)整,確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和項目建設(shè)投資、運營成本、投資回收年限等,合理確定特許經(jīng)營期限,充分保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益。特許經(jīng)營期限原則上不超過40年,投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當延長,法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。
(九)規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。項目實施機構(gòu)與特許經(jīng)營者應(yīng)在法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等的基礎(chǔ)上簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需成立項目公司的,項目實施機構(gòu)應(yīng)當與特許經(jīng)營者簽訂協(xié)議,約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項目公司,并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)明確項目實施范圍、產(chǎn)出(服務(wù))質(zhì)量和標準、投資收益獲得方式、項目風險管控、協(xié)議變更、特許經(jīng)營期限等內(nèi)容,約定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責任。
(十)嚴格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項目,應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù);對由社會資本方單獨投資的項目,應(yīng)按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關(guān)規(guī)定履行核準或備案手續(xù)。規(guī)范履行項目調(diào)整程序,完成審批、核準或備案手續(xù)的項目如發(fā)生變更建設(shè)地點、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標準等重大情形,應(yīng)報請原審批、核準機關(guān)重新履行項目審核程序,必要時應(yīng)重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證和特許經(jīng)營方案審核工作。特許經(jīng)營項目法人確定后,如與前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時的項目法人不一致,應(yīng)依法辦理項目法人變更手續(xù),項目實施機構(gòu)應(yīng)給予必要支持和便利。
(十一)做好項目建設(shè)實施管理。特許經(jīng)營者應(yīng)做深做實項目前期工作,嚴格按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案,合理安排工期,有效控制造價,保障工程質(zhì)量,做好運營籌備。對地質(zhì)條件復(fù)雜、施工風險較大、存在維修養(yǎng)護困難的項目,應(yīng)完善勘察和施工設(shè)計,強化建設(shè)風險控制,防止項目爛尾。項目建成后,應(yīng)依法依規(guī)及時組織竣工驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目,應(yīng)在投入試運行或試運營前符合相應(yīng)要求并取得試運行或試運營許可。
三、切實加強運營監(jiān)管
(十二)定期開展項目運營評價。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)方面對項目運營情況進行監(jiān)測分析,開展運營評價,評估潛在風險,建立約束機制,切實保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。項目實施機構(gòu)應(yīng)將社會公眾意見作為項目監(jiān)測分析和運營評價的重要內(nèi)容,加大公共監(jiān)督力度,按照有關(guān)規(guī)定開展績效評價。
(十三)懲戒違法違規(guī)和失信行為。如特許經(jīng)營者存在違反法律法規(guī)和國家強制性標準,嚴重危害公共利益,造成重大質(zhì)量、安全事故或突發(fā)環(huán)境事件等情形,有關(guān)方面應(yīng)依法依規(guī)責令限期改正并予以處罰。對提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)不滿足特許經(jīng)營協(xié)議約定標準的,特許經(jīng)營者應(yīng)按照協(xié)議約定承擔違約責任。依法依規(guī)將項目相關(guān)方的失信信息納入全國信用信息共享平臺。
(十四)規(guī)范開展特許經(jīng)營協(xié)議變更和項目移交等工作。在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi),如確需變更協(xié)議內(nèi)容,協(xié)議當事人應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上依法簽訂補充協(xié)議。特許經(jīng)營期限屆滿或提前終止的,應(yīng)按協(xié)議約定依法依規(guī)做好移交或退出工作,嚴禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)—移交(BT)模式變相舉債;擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的,應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者,同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的,同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。對因特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的各類爭議,鼓勵通過友好協(xié)商解決,必要時可根據(jù)爭議性質(zhì),依法依規(guī)申請仲裁、申請行政復(fù)議或提起行政、民事訴訟,妥善處理解決。
(十五)建立常態(tài)化信息披露機制。項目實施機構(gòu)應(yīng)將項目建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營中標結(jié)果、特許經(jīng)營協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標準、運營考核結(jié)果等非涉密信息,依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺,及時向社會公開。特許經(jīng)營者應(yīng)將項目每季度運營情況、經(jīng)審計的年度財務(wù)報表等信息,通過適當方式向社會公開。
四、加大政策保障力度
(十六)加強組織實施。各地區(qū)要壓緊壓實主體責任,完善工作機制,精心組織實施。各有關(guān)部門要強化協(xié)同聯(lián)動,明確政策規(guī)定,加強實施監(jiān)管。國家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實施細則,指導(dǎo)各地區(qū)按照新機制要求依法合規(guī)、穩(wěn)妥有序?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目,并會同有關(guān)方面及時修訂完善特許經(jīng)營相關(guān)制度文件,營造良好制度環(huán)境。
(十七)做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下,利用地下空間進行開發(fā)建設(shè),提高土地使用效率。支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度,通過特許經(jīng)營模式推動原有資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型,提高資產(chǎn)利用效率。探索分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán),支持項目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù)。鼓勵金融機構(gòu)按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則,采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)。
(十八)支持創(chuàng)新項目實施方式。鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運營成本,提高投資收益,促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)出(服務(wù))效果的前提下,通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有。鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn),形成投資良性循環(huán)。
附件:支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)
附件
支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單
(2023年版)
一、應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股的項目
(一)環(huán)保領(lǐng)域
1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目
(二)市政領(lǐng)域
2.園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目
3.公共停車場項目
(三)物流領(lǐng)域
4.物流樞紐、物流園區(qū)項目
(四)農(nóng)業(yè)林業(yè)領(lǐng)域
5.農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用項目
6.旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目
7.林業(yè)生態(tài)項目
(五)社會領(lǐng)域
8.體育項目
9.旅游公共服務(wù)項目
二、民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項目
(一)環(huán)保領(lǐng)域
10.污水處理項目
11.污水管網(wǎng)項目
(二)市政領(lǐng)域
12.城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項目
(三)交通運輸領(lǐng)域
13.城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路,鐵路客貨運輸商業(yè)類、延伸類業(yè)務(wù)項目
14.收費公路項目(不含投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路項目)
15.低運量軌道交通項目
(四)物流領(lǐng)域
16.機場貨運處理設(shè)施項目
17.國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項目
(五)水利領(lǐng)域
18.具有發(fā)電功能的小型水利項目
(六)新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域
19.智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)、智慧能源項目
20.數(shù)據(jù)中心項目
21.人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施項目
22.民用空間基礎(chǔ)設(shè)施項目
三、積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與的項目
(一)交通運輸領(lǐng)域
23.列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的鐵路項目
24.投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路等項目
25.城市地鐵、輕軌和市域(郊)鐵路項目
26.民用運輸機場項目
(二)能源領(lǐng)域
27.農(nóng)村電網(wǎng)改造升級項目
28.油氣管網(wǎng)主干線或支線項目
29.石油、天然氣儲備設(shè)施項目
(三)水利領(lǐng)域
30.具有發(fā)電功能的大中型水利項目
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