工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)的真諦及在全過程項目管理中的意義
自2000年1月1日《招標(biāo)投標(biāo)法》正式實施以來,招標(biāo)投標(biāo)時市場已經(jīng)在我國工程建設(shè)各個領(lǐng)域由最初得探索、初步建立過渡到不斷完善、發(fā)展階段,開放統(tǒng)一、透明高效的招標(biāo)投標(biāo)制度已基本形成。然而,在招標(biāo)投標(biāo)過程中,由于業(yè)界過度強(qiáng)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)的程序性,導(dǎo)致不少招標(biāo)人逐漸忽視了招標(biāo)投標(biāo)的真諦,片面追求形式上的公平、公平,從而偏離了招標(biāo)投標(biāo)的真實目的。
一、招標(biāo)投標(biāo)的基本程序、概念和最終目的
工程建設(shè)項目采用資格后審的公開招標(biāo)方式,招標(biāo)投標(biāo)的基本程序如下:
(一)招標(biāo)人發(fā)布招標(biāo)公告,發(fā)售招標(biāo)文件;
(二)投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件,招標(biāo)人進(jìn)行公開開標(biāo);
(三)招標(biāo)人組建評標(biāo)委員會評標(biāo),評標(biāo)委員會編寫評標(biāo)報告、推薦中標(biāo)候選人;
(四)招標(biāo)人確定中標(biāo)人,向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書;
(五)招標(biāo)人與中標(biāo)人訂立合同。
在上述招標(biāo)投標(biāo)程序中,招標(biāo)人發(fā)出的招標(biāo)公告和招標(biāo)文件均為要約邀請,既表示招標(biāo)人希望投標(biāo)人向組建發(fā)出要約的意愿,也表達(dá)了招標(biāo)人對標(biāo)的物的要求,包括標(biāo)的物規(guī)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、雙方的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險的分配、計量與支付、爭議的解決等核心內(nèi)容。投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件,代表投標(biāo)人接受要約邀請,向招標(biāo)人提出一個要約,明確按何種價格提供招標(biāo)人需要的標(biāo)的物。招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書,代表承諾接受中標(biāo)人提出的要約。最終,招標(biāo)人按照要約邀請與要約的約定,與中標(biāo)人簽訂合同。課件,招標(biāo)投標(biāo)過程完全符合《合同法》中規(guī)定的合同形成的基本過程,即“要約邀請(招標(biāo)公告、招標(biāo)文件)——要約(投標(biāo))——承諾(中標(biāo)通知書)”、要約與承諾的最終結(jié)果是合同。合同是招標(biāo)投標(biāo)這一過程的真是目標(biāo),也是招標(biāo)投標(biāo)的最終目的。當(dāng)然,當(dāng)事人訂立合同的途徑多種多樣嗎,通過招標(biāo)投標(biāo)程序訂立合同的意義在于既要保證合同訂立過程的公開、公平、公正,也要保證合同雙發(fā)的平等協(xié)商和誠實信用。
二、招標(biāo)投標(biāo)過程是合同訂立過程
如上文所述,招標(biāo)投標(biāo)的整個過程即為合同訂立的過程。首先,合同是由招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容組成的。國家九部委《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》(2007版)中通用合同條款第1.4款規(guī)定了組成合同的各項文件,包括:合同協(xié)議書、中標(biāo)通知書、投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄、專用合同條款、通用合同條款、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、圖紙、已標(biāo)價工程量清單、其他合同文件。除投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄、已標(biāo)價工程量清單系中標(biāo)人填報的投標(biāo)文件內(nèi)容外,其他文件均為招標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容。
其次,從招標(biāo)文件的起草、修訂開始,直至合同生效,是合同雙發(fā)對合同不斷完善、平等協(xié)商的過程。編制招標(biāo)公告和招標(biāo)文件,就是起草要約邀請;標(biāo)志投標(biāo)文件即為起草要約,回復(fù)要約邀請;未來的合同雙在這一過程中通過質(zhì)詢函(異議)和補(bǔ)遺書對合同的內(nèi)容進(jìn)行討價還價。開標(biāo)即為公開回復(fù)要約邀請;評標(biāo)即為對要約的分析與審查,主要是對要約的內(nèi)容是否符合要約邀請的規(guī)定作出判斷。中標(biāo)通知書是承諾接受要約,要約與承諾達(dá)成一致,合同成立。合同雙發(fā)進(jìn)行合同談判,進(jìn)一步完善合同的內(nèi)容,訂立合同;旅行法定手續(xù)后,合同生效。
三、招標(biāo)策劃屬于項目管理頂層設(shè)計
在正式開展招標(biāo)工作之前,招標(biāo)人須擬定招標(biāo)方案,對招標(biāo)工作進(jìn)行全方位策劃。招標(biāo)方案不僅需要確定招標(biāo)的內(nèi)容和范圍、招標(biāo)標(biāo)段、招標(biāo)方式、招標(biāo)工作計劃和投標(biāo)人資格條件,還需要結(jié)合工程建設(shè)項目的質(zhì)量、進(jìn)度、費用控制目標(biāo),以及招標(biāo)人對項目風(fēng)向的管理能力和意愿等因素,對項目管理進(jìn)行頂層設(shè)計。
首先,招標(biāo)工作進(jìn)度計劃應(yīng)當(dāng)合理可行,滿足項目實施總體實施進(jìn)度計劃以及現(xiàn)行法律法規(guī)要求。由于法律法規(guī)的限制,招標(biāo)工作有許多前置條件,例如已發(fā)必須進(jìn)行招標(biāo)的項目,自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止,最短不得少于二十日;工程建設(shè)項目施工招標(biāo),必須在初步設(shè)計文件批準(zhǔn)后方可開展招標(biāo)等。由于工程工期的要求或受自然條件的限制,招標(biāo)人需要對某些工程的招標(biāo)工作進(jìn)行周密安排,避免出現(xiàn)由于招標(biāo)進(jìn)度滯后影響工程建設(shè)進(jìn)度的情況,具體表現(xiàn)為對招標(biāo)工作政策性和時間性的要求。
其次,招標(biāo)標(biāo)段的劃分應(yīng)當(dāng)充分考慮招標(biāo)項目各專業(yè)的銜接與配合以及項目建設(shè)管理的實際需要。招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)各標(biāo)段招標(biāo)內(nèi)容的專業(yè)特點,將存有關(guān)聯(lián)性或者交叉關(guān)系的各項環(huán)節(jié)一并納入其工程范圍內(nèi)予以明確,保持其相對獨立完整,避免與其他標(biāo)段的工程內(nèi)容發(fā)生重疊或者交叉、出現(xiàn)工作條件不足或延誤提供等情況,從而導(dǎo)致費用的索賠。例如,由于施工資質(zhì)和工程專業(yè)的要求或限制,有些工程需要先期招標(biāo),有些工程需要后續(xù)招標(biāo),先期招標(biāo)的工程內(nèi)容又涉及后續(xù)招標(biāo)工作的銜接與預(yù)留預(yù)埋工作,反映在工程量清單中有些工程量在先期招標(biāo)的工程里中已計量,在后續(xù)招標(biāo)的工程中不在計量;未包括在先期招標(biāo)內(nèi)容中的工程,應(yīng)在后續(xù)招標(biāo)的工程中予以計量,納入報價。
再次,招標(biāo)過程中應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的工期目標(biāo)和質(zhì)量要求。工期目標(biāo)和質(zhì)量要求是工程施工招標(biāo)文件中需要明確的關(guān)鍵要素,直接影響投標(biāo)報價的高低。眾所周知,工期、質(zhì)量、費用是相互制衡的工程要素,工期緊張、工程質(zhì)量要求高,必將導(dǎo)致工程費用的增加。因此,在招標(biāo)文件中應(yīng)依據(jù)項目的實際情況設(shè)定合理的工期目標(biāo)和質(zhì)量要求,不能過度追求工程進(jìn)度而人為的壓縮工期,或者提出“高、大、空”的不切實際的質(zhì)量要求。例如,招標(biāo)文件中要求工程獲得某些國家級獎項,投標(biāo)人按此報價增加了發(fā)包人的工程建設(shè)費用,但最終完成的工程質(zhì)量未達(dá)到招標(biāo)文件的要求,招標(biāo)文件中又未規(guī)定相應(yīng)的違約條款,最終利益受損的還是發(fā)包人。
最后,合同計價模式的選擇應(yīng)當(dāng)充分考慮招標(biāo)項目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)特點以及招標(biāo)人對項目風(fēng)險的管控能力和意愿。因為合同計價模式的不同,導(dǎo)致合同雙方各自承擔(dān)的風(fēng)險不同。采用總價合同模式,承包人同時承擔(dān)了工程量和單價變化的風(fēng)險;采用單價合同模式,承包人只承擔(dān)單價變化的風(fēng)險,而工程量變化的風(fēng)險則由發(fā)包人承擔(dān)。相對于單價合同模式,在總價合同模式下,承包人必然要考慮更大的風(fēng)險系數(shù),從而提高其最終投標(biāo)報價。因此,招標(biāo)人應(yīng)結(jié)合招標(biāo)項目的實際特點、發(fā)包人的項目管理能力和水平、工程風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等因素確定工程項目最為適用的合同計價模式。
總之,招標(biāo)策劃就是圍繞項目管理的實際需要,最大限度的保證項目管理目標(biāo)的實現(xiàn)。項目進(jìn)度、質(zhì)量、投資等管理主要基于合同的約束,是靠執(zhí)行合同來實現(xiàn)的。
四、招標(biāo)投標(biāo)文件是投資控制與審計的依據(jù)
招標(biāo)文件是整個招標(biāo)投標(biāo)過程均應(yīng)遵循的法律性文件,是投標(biāo)和評標(biāo)的依據(jù),招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容是構(gòu)成未來合同文件的重要組成部分。因此,招標(biāo)投標(biāo)文件是工程建設(shè)項目投資控制與審計的依據(jù),招標(biāo)投標(biāo)文件是否完整、嚴(yán)謹(jǐn),不僅直接影響招標(biāo)投標(biāo)的質(zhì)量,也關(guān)系到未來項目管理目標(biāo)的實現(xiàn)效果。
首先,招標(biāo)投標(biāo)文件是工程價你射項目投資控制的主要依據(jù)。招標(biāo)文件劃分了合同雙方在合同實施過程中的風(fēng)險,由于各工程建設(shè)項目合同風(fēng)險劃分的不同,導(dǎo)致各項目承包單位承擔(dān)的風(fēng)險成本屬于雙方各自的責(zé)任,這既導(dǎo)致風(fēng)險成本的差異從而影響和限制報價。工程的變更、索賠、各類風(fēng)險的處置以及費用承擔(dān)等均應(yīng)以由招標(biāo)投標(biāo)文件核心內(nèi)容構(gòu)成的合同為依據(jù)。在發(fā)生某些特殊情形承包單位申請費用的補(bǔ)償和工期的延長時,招標(biāo)人應(yīng)以合同未依據(jù),尤其是合同條款、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與要求、工程量清單與圖紙的相關(guān)規(guī)定,對承包單位提出的變更、索賠或其他資料進(jìn)行嚴(yán)格審查并作出正確決策。
其次,招標(biāo)投標(biāo)文件是工程建設(shè)項目審計的主要依據(jù)。根據(jù)《審計法》等先關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,審計機(jī)關(guān)對政府投資項目重點審計以下內(nèi)容:旅行基本建設(shè)程序情況;投資控制和資金管理使用情況;項目建設(shè)管理情況;有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實施情況;工程質(zhì)量情況;土地利用和征地拆遷情況;環(huán)境保護(hù)情況;工程造價情況;投資績效情況;其他需要重點審計的內(nèi)容。除重點審計上述內(nèi)容外,審計機(jī)關(guān)還重點關(guān)注項目決策程序是否合規(guī),有誤因決策失誤和重復(fù)建設(shè)造成重大損失浪費等問題;注重揭示和查處工程建設(shè)領(lǐng)域中的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索,促進(jìn)反腐倡廉建設(shè);注重解釋投資管理體制、機(jī)制和制度方面的問題。在工程建設(shè)項目的具體審計過程中,審計機(jī)關(guān)均是以合同為依據(jù)來判斷發(fā)包人的投資控制和資金管理使用情況。
五、“互聯(lián)網(wǎng)+”形勢下對招標(biāo)投標(biāo)提出的新要求
《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購行動方案(2017-2019年)》提出,2017年,電子招標(biāo)采購制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建立健全,覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)的電子招投標(biāo)系統(tǒng)基本形成,已發(fā)必須招標(biāo)項目基本實現(xiàn)全流程電子化招標(biāo)采購……2019年,覆蓋全國、分類清晰、透明規(guī)范、互聯(lián)互通的電子招標(biāo)采購系統(tǒng)有序運行,以協(xié)同共享、動態(tài)監(jiān)督和大數(shù)據(jù)監(jiān)管為基礎(chǔ)的公共服務(wù)體系和綜合監(jiān)督體系全面發(fā)揮作用,實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)向信息化、智能化轉(zhuǎn)型。
可以預(yù)見,電子招標(biāo)投標(biāo)將成為未來我國招標(biāo)投標(biāo)活動的主流方式。電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)并未改變招標(biāo)投標(biāo)的程序,但利用“互聯(lián)網(wǎng)+”系統(tǒng)改變了招標(biāo)投標(biāo)的操作方式和手段,很多法定的、繁雜的流程工作均由電子招投標(biāo)系統(tǒng)完成。在這種背景下,招標(biāo)投標(biāo)的程序性邊不再突出,而合同條款的編寫、研究及其公正公平性、特殊性更加突出,這也是電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)不可替代的咨詢內(nèi)容,體現(xiàn)了招標(biāo)人員在招標(biāo)投標(biāo)過程的核心價值。
六、招標(biāo)投標(biāo)在PPP項目中的合同屬性
政府和社會資本合作項目(以下簡稱“PPP項目”)的合同體系主要包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同(包括工程承包合同、運營服務(wù)合同)、融資合同和保險合同等。其中,PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。與工程建設(shè)項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等常規(guī)招標(biāo)投標(biāo)相比,PPP項目社會資本的招標(biāo)投標(biāo)具有以下特點:
首先,好標(biāo)投標(biāo)過程作為PPP項目社會資本的選擇方式之一,在PPP項目的操作過程中除了法定程序具有政策性特點之外,更主要的功能是對PPP合同的完善。也就是說,PPP項目社會資本的招標(biāo)投標(biāo)就是PPP項目合同的起草、討論、修改、完善、達(dá)成一致的平等協(xié)商過程。
其次,政府和社會資本在PPP項目社會資本的招標(biāo)投標(biāo)過程中更具有《合同法》規(guī)定的雙方平等地位。政府在選擇PPP項目社會資本的過程中應(yīng)當(dāng)與社會資本充分協(xié)商、對接,直至互相達(dá)成協(xié)議。在項目實施方案編制期間,項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)重視征詢潛在社會資本方的意見和建議,進(jìn)一步指導(dǎo)和完善項目實施方案,有利于社會資本招標(biāo)投標(biāo)的順利進(jìn)行。由于PPP項目涉及未來幾十年政府和社會資本的權(quán)利和義務(wù),在評標(biāo)工作完成后,簽訂PPP項目合同簽,項目實施機(jī)構(gòu)和社會資本之間會有較長合同談判過程,往往長達(dá)幾周甚至幾個月。為提高合同確認(rèn)談判效率,一般會在PPP項目合同中明示不可談判及可談判合同條款。合同確認(rèn)談判不得涉及PPP項目合同已明確不得變動的核心條款。上述程序均體現(xiàn)出政府和社會資本在PPP項目招標(biāo)投標(biāo)過程中更具有平等的合同交易身份。
最后,PPP項目社會資本的定標(biāo)方式與常規(guī)招標(biāo)存在差異。在選擇PPP項目社會資本時,招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定在合同確認(rèn)談判過程中率先達(dá)成一致的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人,第一中標(biāo)候選人如果不能率先與招標(biāo)人達(dá)成一致將喪失中標(biāo)資格。這一特點體現(xiàn)了PPP項目社會資本招標(biāo)投標(biāo)中合同的優(yōu)先定位。
七、結(jié)論
通過對招標(biāo)投標(biāo)基本程序、概念和最終目的分析,梳理“互聯(lián)網(wǎng)+”形勢下對招標(biāo)投標(biāo)提出新要求,以及招標(biāo)投標(biāo)在PPP項目中的合同屬性,可以發(fā)現(xiàn),從廣義上而言,包括招標(biāo)投標(biāo)方式在內(nèi)的任何采購形式,包括招標(biāo)投標(biāo)方式在內(nèi)的任何采購形式,其真諦均在于訂立合同,合同是一切采購活動的終極目的。如果采購過程違法違規(guī),則合同無效。招標(biāo)投標(biāo)的未來發(fā)展將更加突出合同的屬性。
對于招標(biāo)投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)而言,招標(biāo)的技術(shù)含量除了熟悉法律、法規(guī)及法定流程之外,更重要的是能編寫合同條款,即編寫真正符合項目管理需要、確保項目管理各項目標(biāo)實現(xiàn)的合同條款,且能解釋合同條款、處理變更、解決索賠、協(xié)助結(jié)算、協(xié)助審計,從而為招標(biāo)人提供項目管理相關(guān)專業(yè)的全過程咨詢服務(wù)。
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