2019年4月10日，A省某行政執(zhí)法機關職業(yè)制式服裝采購項目掛網(wǎng)招標，采購內(nèi)容為夏季職業(yè)制式服裝和單皮鞋等。該項目招標文件規(guī)定：本項目采用綜合評分法，投標截止時間為2019年5月6日上午9:00時，投標保證金為10萬元，投標有效期為投標截止后30日。本項目共有A、B、C、D、E、F六家供應商購買了招標文件并參與投標。5月6日上午11:30時，評標結(jié)束后，采購人向參加投標的六家供應商通報了各自的得分和評審排序，C、E、F三家公司綜合得分排名前三。

5月7日上午，供應商A、D向采購人和采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑：稱C公司和E公司有串標行為。代理機構(gòu)對A、D兩家公司的質(zhì)疑進行回復后，兩家公司均對回復內(nèi)容不滿意，又走入投訴處理程序。

后經(jīng)財政部門多方調(diào)查，D公司所稱的C公司和E公司串標并無實據(jù)，從C、E兩家供應商的投標文件來看，也并無內(nèi)容異常一致或報價城規(guī)律性差異等情形，不足以認定C、E兩家公司視為串標。投訴事項處理完畢后，采購人在簽發(fā)中標通知書時發(fā)現(xiàn)，該項目投標有效期已過。

針對這一情況，采購人內(nèi)部出現(xiàn)兩種意見：

第一種意見認為：由于質(zhì)疑投訴處理等原因造成中標通知書遲遲未發(fā)，屬意外事件，應歸于不可抗力，屬于時效中止情形。因此，本項目投標有效期實際上并未到期，采購人可以照常簽發(fā)中標通知書。

第二種意見認為：本項目招標文件明文規(guī)定，投標截止時間為2019年5月6日，投標有效期為投標截止后30日。本項目投訴事項處理完畢已經(jīng)是6月10日，超出投標截止30日的約定期限，此時簽發(fā)通知書應屬無效行為。

分析與探討

1.投標有效期是投標文件保持有效的期限

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令）第二十條明確規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)編制的招標文件應當包括投標有效期。采購人依據(jù)87號令的規(guī)定，在招標文件中規(guī)定投標有效期，并要求投標人對此作出響應，這一做法是合法的。

采用招標方式簽訂的合同，其締約過程遵循“要約邀請—要約—承諾”三個階段。招標公告和文件屬于要約邀請，投標文件屬于要約，中標通知書屬于承諾。在招標采購實踐中，供應商一般都會按照招標文件確定的投標有效期做出響應，并在投標文件中注明投標有效期。注明了投標有效期的投標文件屬于《合同法》中附期限的要約。根據(jù)《合同法》有關承諾期限的規(guī)定，投標有效期系采購人對要約文件（投標文件）做出承諾的期限。

2.采購人應當在投標有效期內(nèi)簽發(fā)中標通知書

由上分析可知，投標有效期系供應商就其提交的投標文件承擔相關義務的期限。投標有效期過后，投標文件對采購人和供應商都喪失了約束力?！逗贤ā返诙藯l規(guī)定：“受要約人超過承諾期限發(fā)出承諾的，除要約人及時通知受要約人該承諾有效的以外，為新要約。”如采購人在投標有效期過后簽發(fā)中標通知書，該中標通知書的性質(zhì)已經(jīng)不屬于承諾，而是構(gòu)成了新要約。

也就是說，本項目之前的采購環(huán)節(jié)因要約（投標文件）失效而自行終止，采購失敗。如采購人此時簽發(fā)中標通知書，本質(zhì)上是新一輪采購活動的開始，撇開新一輪采購活動是否合法暫且不說，該“中標通知書”亦不是對原投標文件的承諾了。

3.采購人應當確定合理的投標有效期

在政府采購招標項目中，投標有效期對采購人和供應商都能起到保護和約束的雙重作用：一方面可以起到約束供應商在投標有效期內(nèi)不能隨意更改和撤銷投標的作用；另一方面也可以促使采購人加快評標、定標和簽約過程，從而保證供應商的投標不至于由于采購人的無限期拖延而增加風險。一個理性的供應商的報價，應當是考慮了投標有效期內(nèi)物價波動等方面的風險。

因此，采購人在招標文件中設置的投標有效期應當合理，既不能過長也不宜過短。過長的投標有效期，可能導致投標人為了規(guī)避風險而不得不提高投標價格，過短的投標有效期，又可能使招標人無法在投標有效期內(nèi)完成開標、評標、定標和簽訂合同等相關工作，從而可能導致采購活動失敗。

4.采購人應在投標有效期結(jié)束前發(fā)出延長通知

財政部87號令在立法時，未就延長投標有效期做出規(guī)定。在招標采購實踐中，由于質(zhì)疑投訴處理等特殊情況，確需延長投標有效期的，采購人應當在原投標有效期結(jié)束前，以書面形式要求所有供應商延長投標有效期。供應商同意延長的，其投標保證金的有效期相應延長，但不得修改其投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容；供應商拒絕延長的，其投標文件在原投標有效期結(jié)束后自行失效，但投標人有權收回其投標保證金。

5.質(zhì)疑投訴處理造成中標通知書未發(fā)不屬于不可抗力

《民法總則》第一百八十條第二款規(guī)定：“不可抗力是指不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況。”招標項目出現(xiàn)質(zhì)疑投訴屬于常見的現(xiàn)象，不屬于一個有經(jīng)驗的采購人所不能預見的情形。此外，如因處理質(zhì)疑投訴而導致簽發(fā)中標通知書的時間可能超出投標有效期，也可采取加快質(zhì)疑投訴處理進度、要求延長投標有效期等方式解決，不屬于“不能避免且不能克服”的客觀情況。

因此，本案所述情形不屬于民法所稱的不可抗力，不適用時效中止情形。采購人應就未在規(guī)定時限內(nèi)簽發(fā)中標通知書自行承擔相應責任。

本案啟示

本項目的操作流程，存在兩個缺陷：一是投標有效期設置過短。采購人應當充分考慮采購項目完成開標、評標、定標和簽訂合同所需要的時間，特別是可能遇到的質(zhì)疑、投訴等情形，合理設置投標有效期。二是未及時采取補救措施。采購人如遇到在原投標有效期結(jié)束仍不能簽發(fā)中標通知書的特殊情況，可采用向各參與投標的各家供應商發(fā)出書面通知，要求其確認延長投標有效期；或加快中標通知書簽發(fā)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序等方式，以彌補投標有效期設置過短的缺陷。