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94號(hào)令逐條分析

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《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》(財(cái)政部令第20號(hào),以下簡(jiǎn)稱20號(hào)令)并未規(guī)定供應(yīng)商提出質(zhì)疑的程序和內(nèi)容。財(cái)政部近日發(fā)布的《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》(財(cái)政部令第94號(hào),以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令)中,則依托《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、相關(guān)法律法規(guī),首次增加了質(zhì)疑流程的相關(guān)規(guī)定。筆者擬對(duì)94號(hào)令第二章“質(zhì)疑提出與答復(fù)”的內(nèi)容作逐條分析,與業(yè)內(nèi)人士學(xué)習(xí)探討。

第十條 供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的,可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi),以書(shū)面形式向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。

采購(gòu)文件可以要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出針對(duì)同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑。

解析:

該條第一款系對(duì)《政府采購(gòu)法》第五十二條及第五十四條的糅合。

該條第二款首次規(guī)定,采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)有權(quán)通過(guò)采購(gòu)文件對(duì)質(zhì)疑提出限制性要求。即當(dāng)采購(gòu)文件有要求時(shí),供應(yīng)商針對(duì)同一采購(gòu)環(huán)節(jié)的質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)一次性提出。所謂采購(gòu)環(huán)節(jié),一般包括采購(gòu)文件的編制與公告、供應(yīng)商資格審查、對(duì)供應(yīng)商的打分與評(píng)審、政府采購(gòu)合同的簽訂與公告等。該條規(guī)定,其意圖在于提高質(zhì)疑答復(fù)效率,減少采購(gòu)人及代理機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān),避免供應(yīng)商惡意重復(fù)質(zhì)疑的情形發(fā)生。

然而,該條規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中尚可能存在一些問(wèn)題。首先,若供應(yīng)商違背第二款規(guī)定,對(duì)同一采購(gòu)環(huán)節(jié)分次提出質(zhì)疑,則在供應(yīng)商分次提起投訴時(shí),財(cái)政部門能否依據(jù)本辦法第十九條第二款第(一)項(xiàng)、第二十一條第(二)項(xiàng)及第二十九條第(一)項(xiàng)之規(guī)定,對(duì)其全部投訴不予受理或駁回,還是僅對(duì)其第一次提出的質(zhì)疑和投訴予以實(shí)體審查?其次,根據(jù)采購(gòu)文件的規(guī)定否定供應(yīng)商的質(zhì)疑資格以及其進(jìn)而獲得的投訴資格,是否存在下位法與上位法相抵觸的情況?最后,當(dāng)前缺乏關(guān)于采購(gòu)程序、采購(gòu)環(huán)節(jié)的直接規(guī)范依據(jù),易導(dǎo)致確定是否同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。要解決這些問(wèn)題,仍有待進(jìn)一步明確該條規(guī)定的內(nèi)容。

第十一條 提出質(zhì)疑的供應(yīng)商(以下簡(jiǎn)稱質(zhì)疑供應(yīng)商)應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。

潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的,可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的,應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。

解析:

該條第一款系對(duì)《政府采購(gòu)法》第五十一條的細(xì)化與完善。政府采購(gòu)質(zhì)疑與投訴,主要是為了讓參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商有相關(guān)救濟(jì)渠道,而不是為任何供應(yīng)商提供舉報(bào)政府采購(gòu)違法行為的途徑。因此,應(yīng)限制有權(quán)提出質(zhì)疑及進(jìn)而提出投訴的供應(yīng)商的范圍。一般而言,公告采購(gòu)文件的,任何供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件的內(nèi)容都有權(quán)質(zhì)疑;采購(gòu)文件未公告的部分,只有購(gòu)買了采購(gòu)文件的供應(yīng)商才有權(quán)質(zhì)疑;對(duì)采購(gòu)過(guò)程及中標(biāo)、成交結(jié)果提出質(zhì)疑的,只有遞交響應(yīng)文件的供應(yīng)商才有資格。

該條第二款系對(duì)《政府采購(gòu)法》第五十二條及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第五十三條第(一)項(xiàng)的糅合。

第十二條 供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:

(一)供應(yīng)商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話;

(二)質(zhì)疑項(xiàng)目的名稱、編號(hào);

(三)具體、明確的質(zhì)疑事項(xiàng)和與質(zhì)疑事項(xiàng)相關(guān)的請(qǐng)求;

(四)事實(shí)依據(jù);

(五)必要的法律依據(jù);

(六)提出質(zhì)疑的日期。

供應(yīng)商為自然人的,應(yīng)當(dāng)由本人簽字;供應(yīng)商為法人或者其他組織的,應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人,或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章,并加蓋公章。

解析:

該條首次對(duì)政府采購(gòu)供應(yīng)商提出質(zhì)疑時(shí)的函件格式及內(nèi)容作了規(guī)范與要求,有利于供應(yīng)商有效提出質(zhì)疑及采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)有效答復(fù)質(zhì)疑。

第十三條 采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函,應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù),并以書(shū)面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。

解析:

該條系對(duì)《政府采購(gòu)法》第五十三條的完善,并明確提出采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)拒收供應(yīng)商的質(zhì)疑函。結(jié)合本辦法第三十六條第(一)項(xiàng)的規(guī)定,采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)拒收供應(yīng)商合法質(zhì)疑函的,將面臨行政處罰,且直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可能面臨行政處分。

第十四條 供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的,采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組、詢價(jià)小組或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑。

解析:

該條第一次從規(guī)章層面規(guī)定了采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)在對(duì)質(zhì)疑予以答復(fù)時(shí)可采取的協(xié)助措施,即可組織原評(píng)審委員會(huì)等協(xié)助其進(jìn)行答復(fù)。

關(guān)于質(zhì)疑答復(fù)的協(xié)助舉措,此前,《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例中并無(wú)相關(guān)規(guī)定,僅在《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào))最后一部分明確,“參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程或者結(jié)果提出質(zhì)疑的,采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)審委員會(huì)協(xié)助處理質(zhì)疑事項(xiàng),并依據(jù)評(píng)審委員會(huì)出具的意見(jiàn)進(jìn)行答復(fù)”。本條規(guī)定系對(duì)前述內(nèi)容的完善,并將評(píng)審委員會(huì)在質(zhì)疑答復(fù)中的作用明確定位為對(duì)采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)的協(xié)助,而非實(shí)際作出決定性意見(jiàn)的組織。

第十五條 質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:

(一)質(zhì)疑供應(yīng)商的姓名或者名稱;

(二)收到質(zhì)疑函的日期、質(zhì)疑項(xiàng)目名稱及編號(hào);

(三)質(zhì)疑事項(xiàng)、質(zhì)疑答復(fù)的具體內(nèi)容、事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù);

(四)告知質(zhì)疑供應(yīng)商依法投訴的權(quán)利;

(五)質(zhì)疑答復(fù)人名稱;

(六)答復(fù)質(zhì)疑的日期。

質(zhì)疑答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。

解析:

該條首次對(duì)質(zhì)疑答復(fù)的格式及內(nèi)容作出規(guī)范與要求,有利于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)質(zhì)疑答復(fù)形式的統(tǒng)一,亦有利于后續(xù)投訴的受理與處理。

第十六條 采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為供應(yīng)商質(zhì)疑不成立,或者成立但未對(duì)中標(biāo)、成交結(jié)果構(gòu)成影響的,繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng);認(rèn)為供應(yīng)商質(zhì)疑成立且影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的,按照下列情況處理:

(一)對(duì)采購(gòu)文件提出的質(zhì)疑,依法通過(guò)澄清或者修改可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的,澄清或者修改采購(gòu)文件后繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng);否則應(yīng)當(dāng)修改采購(gòu)文件后重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

(二)對(duì)采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出的質(zhì)疑,合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時(shí),可以從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的,應(yīng)當(dāng)依法另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商;否則應(yīng)當(dāng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

質(zhì)疑答復(fù)導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果改變的,采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。

解析:

該條首次對(duì)質(zhì)疑答復(fù)的類型和方式進(jìn)行了明確,與投訴處理的類型和方式存在一定的類似性。

與本辦法關(guān)于投訴處理規(guī)定的變化一樣,在質(zhì)疑答復(fù)中,第一次明確引入了“順序中標(biāo)”概念。即若因中標(biāo)、成交供應(yīng)商自身的問(wèn)題導(dǎo)致中標(biāo)無(wú)效的話,為提高政府采購(gòu)效率、避免程序空轉(zhuǎn),可以在其他合格供應(yīng)商中按照評(píng)審或打分排序另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商,而無(wú)需徹底推翻已完成的整個(gè)采購(gòu)活動(dòng),重新再走一遍采購(gòu)流程。

當(dāng)然,由于是首次規(guī)定,本條在內(nèi)容上尚有可完善之處。如《條例》第七十一條關(guān)于順序中標(biāo)有著比較嚴(yán)格的適用條件,即中標(biāo)供應(yīng)商拒絕簽訂政府采購(gòu)合同時(shí),才可從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商;沒(méi)有合格的中標(biāo)或者成交候選人的,重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。此前,實(shí)務(wù)中也存在質(zhì)疑投訴成立后,原中標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)結(jié)果無(wú)效、按照順序另行確定中標(biāo)人的做法,但該做法缺乏法律依據(jù),《政府采購(gòu)法》《條例》等法律法規(guī)中均無(wú)此規(guī)定。94號(hào)令將這一做法上升為規(guī)章,不過(guò),在某些特定情形中,是否會(huì)與上位法相抵觸?又如,94號(hào)令未規(guī)定,若被質(zhì)疑的是采購(gòu)過(guò)程中具有共性的、對(duì)所有供應(yīng)商都產(chǎn)生影響的違法問(wèn)題,則是否仍可采取“順序中標(biāo)”的原則確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商?此時(shí),是否重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)才更為妥當(dāng)?這些仍有待進(jìn)一步明確。


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